Is het begrip rechtsstaat in de kern omstreden (in de Europese Unie)?

Wie iets over de rechtsstaat schrijft en serieus genomen wil worden, doet er verstandig aan te beginnen met de opmerking dat de rechtsstaat een ‘essentially contested concept’ is. Dat is dé manier om je geloofsbrieven aan te bieden aan de gemeenschap van rechtstheoretici en constitutionalisten, zeker sinds Jeremy Waldron’s schitterende artikel Is the Rule of Law an Essentially Contested Concept (In Florida). Ter verduidelijking zeg je dan zoiets als: mensen verschillen niet alleen van mening over wat twijfelgevallen zijn, ze kunnen het zelfs niet met elkaar eens worden over wat een voorbeeld bij uitstek is van de rechtsstaat. In een voetnoot verwijs je naar het klassieke artikel‘Essentially contested concepts’ uit 1956 van W.B. Gallie. Ik spreek uit ervaring.

Dat dit academische gebruik ook politici van pas kan komen, bleek de afgelopen jaren in de strijd tussen de Europese Unie en de regeringen van Polen en Hongarije. Keer op keer verdedigden de beide landen zich met de stelling dat het rechtsstaatbegrip van de EU geen eenduidige betekenis heeft en dat de toepassing ervan daarom willekeurig is. De Poolse minister van Buitenlandse Zaken loofde een prijs uit van een paard met zadel of een doos Belgische bonbons voor degene die een eenduidige definitie van de rechtsstaat kan vinden in de verdragen of een andere bindende regel van Europees recht. Het was dan ook te verwachten dat de beide landen de definitiekwestie als argument zouden gebruiken in hun beroep tot nietigverklaring van verordening 2020/2092. Deze verordening, die ik eerder in dit forum besprak, maakt het mogelijk om betalingen uit de Uniebegroting te schorsen als lidstaten de rechtsstaat schenden. Er is Polen en Hongarije als grootste netto-ontvangers van EU-gelden veel aan gelegen deze verordening uit de weg te ruimen of tenminste om de toepassing ervan te vertragen.

We moeten nog een paar maanden wachten totdat het HvJEU uitspraak doet. We weten sinds kort wel alvast hoe advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona erover denkt. De bottom line van zijn conclusie in de gevoegde zaken C-156/21 en C-157/21 is dat de verordening rechtmatig is. Ik concentreer me op de definitiekwestie, die de AG bespreekt in overweging 267 tot en met 300 van C 156/21.

De Poolse regering zei daar dit over in haar beroep: “…de bepalingen van verordening 2020/2092, met name de voorwaarden voor de beoordeling van een schending van de beginselen van de rechtsstaat in artikel 3 en artikel 4, lid 2, …voldoen [niet] aan de vereisten van duidelijkheid en nauwkeurigheid”. De Hongaarse regering stelde: “De in de bestreden verordening gehanteerde basisbegrippen zijn ten dele niet gedefinieerd en ten dele kunnen zij niet het voorwerp uitmaken van een eenvormige definitie, zodat zij niet geschikt zijn om als grondslag te dienen voor beoordelingen en maatregelen die kunnen worden verricht respectievelijk vastgesteld op basis van de verordening…”.

De AG wijst dit resoluut van de hand. Het begrip rechtsstaat heeft een autonome betekenis in de rechtsorde van de EU. Deze betekenis heeft gestalte gekregen in ‘de rechtspraak van het HvJEU’ en het ‘werk van de Commissie’. De betekenis is voldoende precies en voorzienbaar, ook al is het begrip rechtsstaat een open norm.

Terecht natuurlijk, zoals Maartje de Visser al eens heeft laten zien. De EU is geen debatvereniging maar een rechtsorde waarin instanties bevoegd zijn de betekenis van begrippen vast te stellen en waarin die instanties dat op onderdelen, zoals het vereiste van onafhankelijke rechtspraak, ook hebben gedaan.

Toch stemt de conclusie treurig. Dat het begrip rechtsstaat een autonome betekenis heeft in de Europese rechtsorde, is begrijpelijk en onvermijdelijk: de definitie van de rechtsstaat kan niet worden overgelaten aan de lidstaten want dan is een uniforme betekenis en toepassing onmogelijk. Maar de nadruk op de autonomie van het rechtsstaatbegrip bevestigt ook dat de tijden zijn veranderd. Toen de voorloper van de EU, de Europese Gemeenschap, in de jaren 60 van de vorige eeuw voor het eerst geconfronteerd werd met de vraag of lidstaten bepaalde constitutionele normen in acht moeten nemen – Spanje en Portugal wilden 1962 een associatieverdrag met uitzicht op lidmaatschap sluiten en Griekenland, dat zo’n verdrag had gesloten, werd na een staatsgreep in 1967 een dictatuur –  gaf zij een bevestigend antwoord met een beroep op de door destijds zes lidstaten gedeelde tradities en opvattingen en ‘westeuropese rechts- en grondwetsbeginselen’. Dit beroep op constitutionele waarden die de lidstaten op hoofdlijnen met elkaar deelden, bleef lange tijd vanzelfsprekend, zie bijvoorbeeld de tekst van artikel 2 VEU. Die tijd is voorbij. De door de AG benadrukte autonomie betekent dat het Europese rechtsstaatbegrip tégen lidstaten in stelling kan worden gebracht en dat de Europese waardengemeenschap op het niveau van de lidstaten geen gegeven meer is.