Het asielcrisisnarratief in het Hoofdlijnenakkoord 2024

Op een regenachtige maandagochtend, net na de ruk naar extreem- en radicaal rechts in de Belgische en Europese verkiezingen, kijk ik nogmaals naar de asielgerelateerde elementen van het Hoofdlijnenakkoord van BBB, NSC, PVV en VVD.

‘Het strengste toelatingsregime voor asiel en het omvangrijkste pakket voor grip op migratie ooit’, zo belooft het Hoofdlijnenakkoord. Dat is duidelijk een speerpunt van de PVV dat in dit akkoord is terechtgekomen. Ook de VVD heeft zich tijdens de verkiezingscampagne als rechtse hardliner geprofileerd op het thema migratie (zie mijn eerdere verkiezingsblog) en het is dus niet onlogisch dat we een dergelijk streven terugzien in het Hoofdlijnenakkoord. Het thema migratie speelde niet alleen een belangrijke rol bij de verkiezingen, maar ook bij de formatie. Beoogd kandidaat-minister-president Schoof noemt ‘grip krijgen op migratie en asiel’ als eerste uitdaging in zijn persconferentie op 28 mei 2024. De prominente plaats van asiel in het beleid van de nieuwe coalitie blijkt uit het Hoofdlijnenakkoord – dat geen coalitieakkoord wordt genoemd, wellicht om ruimte te bewaren voor de uitvoering. Ook bij het asielbeleid valt dat op: enerzijds wordt in het Hoofdlijnenakkoord stevige taal gebezigd, anderzijds blijft het vaag hoe de voorgestelde maatregelen zullen uitpakken.

Crisisnarratief

Het eerste element van het Hoofdlijnenakkoord betreft artikel 110 en 111 van de Vreemdelingenwet (Vw). De coalitie wil gebruik maken van de daarin geboden mogelijkheid om, in geval van buitengewone omstandigheden, (bepalingen uit) de rest van de Vw buiten werking te stellen. De ‘buitengewone omstandigheden’ waarin de wetgever heeft voorzien, zagen in eerste instantie op oorlog. Het is duidelijk dat we ons momenteel niet in een oorlogs- of vergelijkbare situatie bevinden. Het Hoofdlijnenakkoord ligt in die zin dan ook in het verlengde van de trend om het begrip crisis op te rekken (vgl. blog Laurien Nijenhuis). Dat heeft tot gevolg dat er meer uitzonderingen van toepassing zijn, ook buiten crisistijd. Van welke artikelen van de Vw zal worden afgeweken, wordt niet toegelicht in het Hoofdlijnenakkoord. Het blijft dus nog gissen in welke mate de mensenrechten van asielzoekers, EU-burgers en andere migranten zal beperken. Dát dat het een mensenrechtelijke beperking zal inhouden, lijkt mij duidelijk. Het doel van artikelen 110 en 111 Vw is immers om de overheid meer ruimte te geven in tijden van oorlog en gelijkaardige crises, zonder gehinderd te worden door mensenrechtelijke vereisten. Denk bijvoorbeeld aan het behandelen van asielverzoeken binnen bepaalde termijnen of de vereisten die worden gesteld aan de opvang van asielzoekers.

In het verlengde van het asielcrisisnarratief, waarvan het Hoofdlijnenakkoord is doordrenkt, zal met een noodwet worden gewerkt. De Asielcrisiswet zal ten eerste bestaan uit een asielbeslisstop en het beperken van de (toegang tot de) asielopvang. Asielverzoeken zouden dus nog wel worden geregistreerd, maar niet meer worden beoordeeld. Ook zouden asielzoekers nog wel toegang krijgen tot opvang, maar in een ‘versoberde’ variant. Beide voorstellen zijn naar mijn idee niet in overeenstemming met het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel, meer bepaald de termijnen in art. 6 en 31 van de Procedurerichtlijn en de individuele beperkingsmogelijkheden in art. 20 van de Opvangrichtlijn. Als de soep zo heet gegeten wordt als ze in dit Hoofdlijnenakkoord wordt opgediend, is het onvermijdelijk dat de rechter zich gedwongen zal zien hier een streep door te trekken of dat de Europese Commissie hiertegen zal optreden. Dat kan geen verrassing zijn voor de coalitiepartijen, die met impliciete voorstel om af te wijken van de Procedure- en Opvangrichtlijn de verantwoordelijkheid voor de naleving van het recht van zich afschuiven.

Een ander onderdeel van de Asielcrisiswet is dat er wordt ingezet op het gedwongen terugsturen van personen zonder geldige verblijfstitel. Zonder nadere invulling lijkt mij dit louter een voortzetting van het huidige beleid en tevens een uitvoering van de Europese Terugkeerrichtlijn.

Tot slot valt het me op dat de Asielcrisiswet ook gebruikt zal worden voor de ‘aanscherping van mobiel toezicht veiligheid (mtv), mede in relatie tot grenstoezicht op basis van de Schengengrenscode’. Dat wordt een pagina later toegelicht: ‘Irreguliere migranten aangetroffen bij deze controles aan de landsgrenzen direct terugsturen naar Duitsland en België, onder meer bij het ontbreken van een geldig identiteitsbewijs’. Opnieuw een maatregel die op erg gespannen voet staat met het EU-recht, ditmaal de Schengengrenscode (art. 22-23) en het recht op asiel van het EU-Handvest van de Grondrechten, en die ongetwijfeld aan de rechter zal worden voorgelegd.

Europees asielbeleid

Het is duidelijk dat het asielbeleid grotendeels op Europees niveau wordt gevormd. De oplossing van BBB, NSC, PVV en VVD is een opt-out van de Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Recht (RVVR), waarvan het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel (GEAS) onderdeel uitmaakt. Denemarken heeft reeds een vrij strikte opt-out-regeling, zodat het alleen gebonden kan worden door de instrumenten van de RVVR via bilaterale verdragen. Ierland heeft een flexibelere regeling, waardoor het in beginsel niet gebonden is door de RVVR, tenzij het expliciet deelneemt. Om een opt-out-regeling voor Nederland te bekomen, is een wijziging van het Verdrag van de Europese Unie nodig. Dat wordt door Klaassen en Kok als weinig waarschijnlijk bestempeld.

Enigszins tegenstrijdig is dat uit het Hoofdlijnenakkoord wel een enthousiasme blijkt voor het recent afgesloten Europese Migratie- en Asielpact. Dat zal ‘zo snel mogelijk worden uitgevoerd’. Als onderdeel van het Migratie- en asielpact introduceert de Asiel- en Migratiebeheerverordening (de nieuwe Dublinverordening) solidariteitsbijdragen. Simpelweg bestaat die solidariteit eruit dat de lidstaten (waaronder Nederland) een solidariteitsbijdrage moeten leveren aan lidstaten die meer asielzoekers opvangen (bijvoorbeeld aan de Europese buitengrenzen). Nederland krijgt daarbij op basis van de Asiel- en migratiebeheerverordening de keuze om asielzoekers uit de andere lidstaten te herplaatsen naar Nederland, of om een financiële bijdrage of in natura-ondersteuning te leveren aan de andere lidstaat. Zoals blijkt uit het Hoofdlijnenakkoord, zal Nederland ervoor kiezen op asielzoekers ‘af te kopen’ in plaats van op te vangen, waarmee wellicht gedoeld wordt op de financiële of in natura-bijdrage. Zoals elders betoogd, zal dat de opvangomstandigheden aan de buitengrenzen en de druk op de lidstaten aan de buitengrenzen, zoals Italië en Griekenland, niet verbeteren.

Tweestatusstelsel

In mijn blog over de verkiezingsprogramma’s van 2023 noteerde ik dat nog onduidelijk was wat de invoering van een tweestatusstelsel in Nederland precies zou betekenen. Na het lezen van het Hoofdlijnenakkoord ben ik helaas niet wijzer geworden. Daarin staat alleen dat er geen automatische gezinshereniging van subsidiair beschermden meer mogelijk zal zijn en dat de nareis van vluchtelingen wordt beperkt en uitgesteld. Hoe dat zal worden uitgevoerd in lijn met het EU-recht en het EVRM, blijft onvermeld.

Rechtsbescherming

De afschaffing van het hoger beroep in asielzaken: dat hebben we al gezien in eerdere verkiezingsprogramma’s van de VVD. Hier zie ik geen strijdigheid met het EU-recht of het EVRM, maar ik vermoed dat BBB, NSC, PVV en VVD de uniformerende rol van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State onderschatten.

Als klap in het gezicht van zowel de sociale advocatuur als de IND mag ten slotte gelden dat de rechtsbijstand in asielzaken ‘zo veel mogelijk [wordt] beperkt en bij herhaalde asielaanvragen maximaal versoberd’ en dat de beroepstermijnen worden verkort. In een blog over de verkiezingsprogramma’s van 2021 schreef ik: ‘Bij het wegvallen van rechtsbijstand tijdens de asielprocedure, valt […] te verwachten dat de kwaliteit van de beslissingen achteruitgaan, waardoor de beroepsprocedures langer duren en/of vaker gegrond zullen worden verklaard, aldus de Commissie van Zwol in 2019.’ Of de maatregelen die nu in het Hoofdlijnenakkoord zijn terechtgekomen, zullen leiden tot een betere asielprocedure, is dus ten zeerste de vraag.

Het strengste asielbeleid ooit?

Aan het begin van deze blog gaf ik al aan dat de vertegenwoordiging van extreem- en radicaal rechts niet alleen in Nederland, maar ook in andere landen en in het Europees Parlement sterk is gestegen. Hoe dit precies uitpakt voor het migratiemanagement in Europa zal nog moeten blijken. Tegelijkertijd lijkt het vanzelfsprekend dat ook in andere landen en op het Europese niveau, net zoals in Nederland, het migratiebeleid nog minder zal focussen op mensenrechten. Daar ligt dus een rol weggelegd voor de uitvoerende organen, de media, het maatschappelijk middenveld en de academische gemeenschap, maar vooral voor de rechter, die zich voor de taak gesteld ziet om de mensenrechten in het asielbeleid te waarborgen.