Affaire Idsinga: symptoom van een gebrekkige integriteitsregeling voor bewindslieden

Afgelopen week trad staatssecretaris Idsinga van Financiën af nadat de nodige commotie in en om het  parlement was ontstaan over zijn zakelijk/financiële belangen. Aanleiding voor de ophef vormde de berichtgeving in de pers (RTL Nieuws) dat betrokkene geen openheid van zaken wilde geven van onder meer zijn aandelenbelangen in beursgenoteerde bedrijven, een privéaangelegenheid volgens betrokkene.

De berichtgeving  was nogal gebrekkig. Overeenkomstig de in 2022 vastgestelde Gedragscode voor bewindslieden besprak Idsinga tijdens de afgelopen kabinetsformatie als kandidaat-staatsecretaris met formateur van Zwol zijn nevenfuncties en zakelijk/financiële belangen. Volgens de Gedragscode dient elke kandidaat-bewindspersoon al zijn nevenfuncties (in beginsel) neer te leggen en financiële belangen, zoals aandelenbezit, bedrijfsparticipaties en commercieel vastgoed af te stoten of op afstand te plaatsen (tijdelijk aan een derde toe te vertrouwen). Idsinga koos ervoor zijn financiële belangen op afstand te plaatsen (onder beheer van een administratiekantoor). De formateur concludeerde in een bijlage bij zijn eindverslag in algemenen termen welke belangen op welke wijze op afstand waren geplaatst. In deze bijlage werd vermeld:

‘De heer Idsinga heeft zijn zeggenschap in AMSFLI Beheer B.V. ondergebracht in een stichting, Stichting Administratiekantoor AMSFLI. De belangen die op deze wijze op afstand zijn gezet en waarover hij gedurende zijn ambtsperiode niet kan beschikken, betreffen een vakantiewoning in Nederland die aan derden wordt verhuurd, participaties in Nederlandse vastgoedfondsen, rentedragende vorderingen op MKB-ondernemingen, obligaties en certificaten, aandelen in individuele bedrijven in multinationale ondernemingen in verschillende sectoren, obligaties en certificaten van aandelen van individuele bedrijven, een aantal niet-beursgenoteerde financiële belangen in een aantal fondsen en bedrijven en een aantal aan derden verhuurde garageboxen in Nederland. Daarnaast bezit hij een meerderheidsbelang in een Nederlandse B.V., Algaerator 906 B.V. (KvK-nummer 88977242). Deze vennootschap exploiteert productiemiddelen ten behoeve van een producent die een concept heeft ontwikkeld om op een gecontroleerde wijze niet-vervuilde algen te produceren, die verwerkt kunnen worden tot voedsel als alternatief voor dierlijke eiwitten en vetzuren. Hij is in 2019 gestart met deze ondernemingsactiviteiten. Ten behoeve van een juiste fiscale interpretatie van deze activiteiten en daarmee gepaard gaande rechtshandelingen is toen mede ten aanzien van andere ondernemers, vooraf overleg gevoerd met de Belastingdienst en zijn afspraken schriftelijk vastgelegd. De zeggenschap over zijn aandelen in deze vennootschap heeft hij op afstand gezet bij de Stichting Administratiekantoor AMSFLI door hiervoor een algemene, onherroepelijke volmacht te verstrekken aan de Stichting Administratiekantoor AMSFLI, inclusief een machtiging en privatieve last om de aandeelhoudersrechten, inclusief het stemrecht op de door hem gehouden aandelen, voor de periode tot het einde van de volmacht en de last uit te oefenen. Tot slot bezit hij een vakantiechalet in Nederland, dat niet wordt verhuurd.’

De handelwijze was geheel conform hetgeen gebruikelijk is als het gaat om de  financiële belangen van kandidaat- bewindslieden. In de Tweede Kamer maakte niemand bezwaar. Bij de hoorzitting met de kandidaat-bewindspersoon  werd er geen punt van gemaakt. Men zat kennelijk te slapen op dat moment.

Wakker geschud door de berichtgeving bij RTL Nieuws eisten verschillende oppositionele fracties opeens dat betrokkene al zijn specifieke financiële belangen openbaar moest maken. Met de reactie van regeringszijde in antwoord op Kamervragen dat gehandeld was volgens bestaande procedures, werd nu geen genoegen meer genomen. Toen ook regeringspartij PVV bij monde van Geert Wilders (onze ‘kleine Trump’) zich achter de oppositie schaarde, zag Idsinga zich genoodzaakt wegens een gebrek aan vertrouwen ontslag aan te bieden….om vervolgens alsnog zijn financiële belangen openbaar te maken!

De gang van zaken in deze ‘affaire Idsinga’ illustreert hoe gebrekkig de  integriteitsregeling voor bewindslieden in Nederland is vormgegeven en hoe hard het nodig is daar op korte termijn verbetering in te brengen.

De affaire leert dat de bestaande Gedragscode voor bewindslieden onvoldoende waarborgen biedt om de schijn van belangenverstrengeling bij bewindslieden tegen te gaan. De Gedragscode benadrukt terecht dat bewindslieden (zoals ook andere overheidsfunctionarissen) het algemeen belang moeten behartigen en niet hun eigen privébelangen. Als zij kiezen voor de optie hun financiële belangen op afstand te plaatsen (in plaats van af te stoten), wordt aan hen de keuze gelaten om die op afstand geplaatste belangen al of niet met naam en toenaam te vermelden. Dat laatste is bepaald een zwak element in de Gedragscode. Het op afstand plaatsen van financiële belangen impliceert immers dat deze belangen slechts tijdelijk uit handen worden gegeven. Bij ommekomst van hun functie als bewindspersoon krijgen ze hun aandelen e.d. weer in handen. In die zin houden zij altijd een persoonlijk belang bij hun aandelenbezit en is het risico van een belangenconflict altijd aanwezig, zeker als het, zoals in dit geval, de staatssecretaris van Financiën betreft. De regering probeerde dit ‘vuiltje’ nog weg te poetsen in antwoord op Kamervragen door te beweren dat een andere bewindspersoon in voorkomende gevallen bij een dreigend belangenconflict een zaak kan overnemen, maar die benadering van het probleem is in de praktijk nauwelijks werkbaar.

De Gedragscode schiet aldus op het punt van transparantie over financiële belangen van bewindspersonen behoorlijk tekort en dient te worden aangepast. Zo kunnen bewindspersoon worden aangesproken, nog vóór de Gedragscode is omgezet in een wettelijke regeling die dringend nodig is.

De Gedragscode kent overigens nog verschillende andere tekortkomingen die dringend moeten worden aangepakt. De Gedragscode heeft gek genoeg geen enkele juridische status. De Gedragscode berust niet op een wet, en evenmin op een Algemene Maatregel van Bestuur of een ministeriële regeling. Het is, evenals zijn voorganger  ‘het handboek bewindspersonen’ (Blauwe boek), niet meer dan een set informele, vrijblijvende  afspraken, waar men zich, als het erop aankomt, eigenlijk helemaal niet aan hoeft te houden. Het ontbreken van een wettelijke status doet ernstig afbreuk aan de betekenis van de Gedragscode. Rechtens geldende verplichtingen kunnen dus niet worden opgelegd aan kandidaat-bewindspersonen en formateurs. Omdat de Gedragscode beoogt bewindspersonen ertoe te bewegen bepaalde ingrijpende (financiële en zakelijke) maatregelen te treffen, kan een wettelijke grondslag zeker niet worden gemist. De Nederlandse wetgever dient dus de Gedragscode in een behoorlijke wettelijke regeling te gieten. Formateurs en kandidaat- bewindspersonen zijn dan verplicht zich aan de regels te houden.

Belangrijk daarbij is dat er adequaat toezicht komt op de naleving van de regels die beogen belangenverstrengeling en corruptie tegen te gaan. In Nederland is men ten onrechte tot nu toe huiverig voor onafhankelijk toezicht. Volgens de Raad van State is extern onafhankelijk toezicht moeilijk inpasbaar in het parlementaire stelsel, omdat de autonomie van het parlement wordt doorkruist om over bewindspersonen met toepassing van de ministeriële verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel een oordeel te vellen. De stellingname van de Raad van State overtuigt niet. Het parlementaire stelsel, de ministeriële verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel komen niet in het gedrang wanneer een externe onafhankelijke instantie toezicht houdt, zelfs niet wanneer die instantie bindend beslist over integriteitsschendingen. De Kamer is onverkort bevoegd bij een integriteitskwestie de minister ter verantwoording te roepen of het vertrouwen op te zeggen en tot heengaan te dwingen. De ervaringen in het buitenland leren dat toezicht door een externe onafhankelijke instantie mogelijk is en de voorkeur heeft. In het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld adviseert een Independent Adviser on the Ministers’ Interests de Prime Minister over de gedragscode voor ministers, en onderzoekt klachten over schending van de gedragscode door ministers. Hij rapporteert daarover dan de Prime Minister en de regering, die dan maatregelen kunnen treffen.

Opvallend is ten slotte dat de Gedragscode evenmin een met voldoende waarborgen omgeven regeling bevat om ongewenste personen buiten de regering te houden. Denk aan concrete omstandigheden betreffende kandidaat-bewindslieden, zoals een veroordeling wegens een misdrijf, of het verkeren in staat van faillissement. In de Gedragscode wordt niet de duidelijkheid geboden dat dergelijke omstandigheden zonder meer functiebelemmeringen zijn. Elders in het Koninkrijk (Caribisch gebied) zijn dergelijke wettelijke regelingen wel voorhanden, zie mijn eerder blog.

Het is kortom hoog tijd dat de Nederlandse wetgever een vergelijkbare duidelijke wettelijke integriteitsregeling voor Nederlandse bewindslieden tot stand brengt.