Algemene Rekenkamer is verzwakt als tegenwicht

De Algemene Rekenkamer, het onafhankelijke Hoge College van Staat dat de uitgaven en ontvangsten van het Rijk onderzoekt, is verzwakt als tegenwicht in de democratische rechtsstaat. De wetgever legt haar in toenemende mate beperkingen op, maar ook maakt de Rekenkamer onvoldoende gebruik van mogelijkheden die ze wel heeft. Ursul Ph. Schaap promoveerde dit jaar op het onderzoek Ordening in een verwarrende staat over de Algemene Rekenkamer en beginselen van goed bestuur.  Hieronder een eerste blog (in een serie van drie) over enkele opmerkelijke bevindingen.

Algemene Rekenkamer is verzwakt als tegenwicht

De Algemene Rekenkamer lag te slapen toen in 2018 in de Comptabiliteitswet werd opgenomen dat zij haar bevoegdheden kan uitoefenen “zolang als en over de jaren dat het Rijk daarbij belang heeft”. Dit staat in hetzelfde wetsartikel waarop de kern van haar onafhankelijkheid is gebaseerd: ze mag bij alle onderdelen van het Rijk alle goederen, administraties, documenten en andere informatiedragers op door haar aan te geven wijze onderzoeken. Maar sinds 2018, toen deze nieuwe bepaling van kracht werd, met de beperking alleen zolang het Rijk er geen bezwaar tegen maakt. Voor alle duidelijkheid: de ministers hebben er voor zover bekend nog geen gebruik van gemaakt.

In 2018 is ook een andere bepaling ingevoerd die de positie van de Algemene Rekenkamer als tegenwicht verzwakt. Na de geheimzinnige aankoop van het schilderij Victory Boogy Woogy van Piet Mondriaan spraken de Algemene Rekenkamer en de minister van Financiën eind vorige eeuw met elkaar af dat er een lage drempel geldt als het gaat om toegang tot informatie bij de ministeries, maar dat er een hoge drempel is als het gaat om de rapportagevrijheid van de Rekenkamer (p. 141). Deze afspraak is in 2018 opgenomen in wetsartikelen, waarin staat dat de Rekenkamer geen melding maakt in haar rapporten van gegevens en bevindingen die naar hun aard vertrouwelijk zijn. Maar wie bepaalt wat vertrouwelijk is? Dat is uiteindelijk de ministerraad. Maar als de ministerraad ten onrechte zaken geheim wil houden en daarin gesteund wordt door de coalitiepartijen, dan is er van tegenwicht in de democratische rechtsstaat geen sprake. Dan is er wel een check maar geen balans. Dat is begin juni opnieuw bevestigt in het rapport Grip op informatie van een commissie uit de Tweede Kamer. Daarin gaat het onder meer over het weigeren om informatie te verstrekken door ministers in het belang van de staat. Als een bewindspersoon zo’n beroep op het belang van de staat onvoldoende onderbouwt, kan de Kamer er politieke consequenties aan verbinden. Maar als de meerderheid van de Kamer die consequentie (aftreden) niet wil, blijft geheim wat mogelijk juist wel in het belang van de democratische rechtsstaat is om te weten.

Beter zou het zijn als de Algemene Rekenkamer haar eigen oordeel kan vellen en daarnaar kan handelen. Ook de Algemene Rekenkamer heeft de taak om de grondrechten en de democratische rechtsstaat te waarborgen conform de nieuwe algemene bepaling in de Grondwet. Juist op cruciale momenten moet tegenwicht bestaan om het publieke belang te beschermen. Als dat tegenwicht er niet is, loopt de onafhankelijke vierde staatsmacht aan het lijntje van de uitvoerende macht. De burger kan dan niet worden beschermd door de vierde staatsmacht.

De Algemene Rekenkamer is ook niet helemaal wakker als het gaat om de notulen van de ministerraad, een belangrijke bron om op de hoogte te zijn van actuele ontwikkelingen in het regeringsbeleid. Ze heeft er geen belangstelling voor. Ze mag die opvragen en onderzoeken, maar ze doet dat niet (p. 142). Juist die notulen kunnen een belangrijke bron zijn voor haar onderzoeken. Ook daardoor zou ze haar rol als tegenwicht inhoud kunnen geven. Maar nee. Liever niet. Tot genoegen van de regering.

De Algemene Rekenkamer leeft voor een deel bovendien nog in de eerste helft van de negentiende eeuw. Toen deed de Rekenkamer haar onderzoeken voor de koning om zijn ministers te controleren. Ze volgde de verantwoordelijkheid van de ministers in haar onderzoek. Maar halverwege die negentiende eeuw veranderde door Thorbecke het politieke stelsel. De Rekenkamer controleerde niet langer voor de koning, maar voor het parlement. Ze werd met andere woorden de waakhond van het parlement! Deze waakhond schreef in 2012 dat er “- in het verlengde van de staatsrechtelijke positie van de Algemene Rekenkamer – brede overeenstemming over (is) dat de mate van de controle en de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid moeten volgen.” Ze schreef ook dat ze “regelmatig met ministers discussies (had en heeft) over de vraag waar ze hen op kan aanspreken, dus voor welke zaken ze hen wel of niet verantwoordelijk kan houden.” Dit is een politieke vraag, die door het parlement beantwoord moet worden nadat de Algemene Rekenkamer de recht- en doelmatigheid van uitgaven en ontvangsten heeft onderzocht. Het gevolg van het stellen van die politieke vraag door de Algemene Rekenkamer is dat ze (ten onrechte) kan vastlopen, omdat ze (door de eventuele ontkenning van verantwoordelijkheid door een minister) niet het onderzoek kan doen dat ze wil doen. De kernvraag is: moet de Algemene Rekenkamer de minister volgen of het geld? Op basis van artikel 76 van de Grondwet zou ze het geld (uitgaven en ontvangsten van het Rijk) moeten volgen. Nadat ze is nagegaan wat er met het Rijksgeld is gedaan, zou in de Staten-Generaal de politieke vraag van de ministeriële verantwoordelijk aan de orde moeten komen. Maar de pre-Thorbeckiaanse opvatting werkt vandaag de dag nog door.

In de Comptabiliteitswet is in 2018 nog een ander een nieuw artikel (7.24 onderdeel c Comptabiliteitswet 2016) opgenomen waarin staat dat de Algemene Rekenkamer onderzoek mag doen bij bepaalde organisaties buiten het Rijk, maar alleen als een minister voor zichzelf een toezichtrol heeft bedongen. Die organisaties buiten het Rijk moeten goederen of diensten leveren voor de uitvoering van een publieke taak die met begrotingsgeld wordt betaald. Maar waarom deze beperking? Als een minister dat toezicht niet regelt voor zichzelf, is er een extra reden om de Algemene Rekenkamer wel onderzoek te laten doen.

Als het gaat om decentrale rekenkamers stelt de regering voor om rekenkamercontroles standaard op te nemen in de contracten met de ondernemers die publieke taken uitvoeren. Waarom is dit niet direct wettelijk geregeld voor alle rekenkamers? Regel dan gelijk rekenkamercontroles op alle inkopen door de overheid. Oftewel, verklaar rekenkamers steeds bevoegd om onderzoek te doen als de overheid geld uitgeeft aan producten en diensten. Het is een publiek belang dat rekenkamers moeten kunnen onderzoeken wat er met alle uitgaven en inkomsten gebeurt. Daar horen ook aankopen bij die al dan niet door middel van de aanbestedingen zijn verworven. Volg het geld in de meest ruime zin van het woord tot de eindbegunstigde. Dat versterkt de controletaak van het parlement. Het vertrouwen van de burger in de politiek zal daardoor toenemen.

Na de zomer verschijnt een evaluatie van de Comptabiliteitswet 2016. De Rekenkamer besloot er geen actieve rol in te spelen. Ze stuurde zelfs geen brief waarin ze knelpunten aangaf of nieuwe wensen uitte. Dat was in 2013 wel anders. Ze publiceerde toen tien aandachtspunten voor verdere gedachtenvorming voor de aanpassing van de Comptabiliteitswet. Slechts één ervan werd gerealiseerd in de vernieuwde Comptabiliteitswet 2016. Als ze haar grondwettelijke taak om de grondrechten en de democratische rechtsstaat te waarborgen serieus neemt, moet ze alsnog van zich laten horen. Haar onafhankelijkheid is in het geding.

Volgende keer meer over de Rekenkamer en haar rechtmatigheidsbegrip. Ze zag daardoor niet het ongekende onrecht van de kindertoeslagenaffaire. President van de Rekenkamer Arno Visser zei daarover in 2021: “Er was meer mis dan wij zagen.”