Arrest Klimaatzaak vzw, een echte Belgische Urgenda?

30 november 2023 gaat de geschiedenis in als de dag waarop vzw (vereniging zonder winstoogmerk, het Belgische equivalent van een stichting) klimaatzaak en zijn 75 000 mede-eisers erin slagen om de Belgische overheden, met uitzondering van het Waalse Gewest, aansprakelijk te stellen op basis van klimaatverplichtingen. De vzw behaalde al een overwinning op 17 juni 2021, hoewel de rechtbank in eerste aanleg zich toen beperkte tot een loutere vaststelling van de fout. In hoger beroep stelt h het Hof van Beroep te Brussel opnieuw de aansprakelijkheid vast in samenhang met de schending van mensenrechten. Het Hof voegt daar zelfs een reductiebevel aan toe. Dat verplicht de tekortschietende overheden passende maatregelen te nemen om hun bijdrage te leveren aan de vermindering van het totale volume van de jaarlijkse uitstoot van broeikasgassen op Belgisch grondgebied met ten minste 55% in 2030 ten opzichte van 1990. Daarmee treedt de Belgische klimaatzaak in de voetsporen van het Nederlandse Urgenda-arrest, waarin de rechter ook een reductiebevel heeft opgelegd aan de Nederlandse overheid. In deze blog lichten we het Belgische klimaatarrest toe en vergelijken we het met het Nederlandse Urgenda-arrest (hierna: Urgenda). We proberen een antwoord te formuleren op de vraag: is dit nu echt een Belgische Urgenda?

Twee gelijkenissen en twee verschillen springen direct in het oog. Net zoals in Urgenda, baseren de rechters zich in deze zaak zowel op een schending van mensenrechten als op het regime van buitencontractuele aansprakelijkheid. Net als in Urgenda leggen de rechters ook een reductiebevel op. In tegenstelling tot Urgenda, voegt het Hof van Beroep daar echter de mogelijkheid van een dwangsom aan toe. Een ander belangrijk verschilpunt betreft echter de tijdspanne waarbinnen dat alles kon gebeuren. De Urgenda-zaak is na zes jaar volledig beslecht, tot aan het hoogste rechtscollege. De Belgische klimaatzaak loopt nu al negen jaar en heeft het finale stadium, het Hof van Cassatie, nog niet bereikt. Aangezien het Vlaamse Gewest het voornemen heeft geuit om cassatieberoep aan te tekenen, moeten we ons in de analyse dus voorzichtig opstellen.

Ontvankelijkheid

Ten eerste moeten de eisers, de vzw klimaatzaak en de 75.000 natuurlijke personen die zich als mede-eisers hebben aangesloten bij de zaak, de horde van ontvankelijkheid nemen. In de Urgenda-zaak leverde dat niet al te veel problemen op. De Stichting Urgenda kon zich beroepen op art. 3.305a BW (Nederlands Burgerlijk Wetboek), dat expliciet collectieve acties door belangenorganisaties toelaat. Een soortgelijke wettelijke bepaling bestaat sinds 2018 ook in het Belgische recht, namelijk art. 17, lid 2 Ger. W. (Gerechtelijk Wetboek), maar die was op het moment van de dagvaarding (2014) nog niet in werking getreden. De eisers moeten zich dus beroepen op art. 17 lid 1 Ger. W., dat vereist dat de eiser een belang heeft om de vordering in te stellen.

Over de interpretatie van dat oude artikel bestonden er in 2014 verschillende visies. Volgens de verweerders vereist art. 17 Ger. W. dat de eiser een persoonlijk belang heeft bij het instellen van de vordering. Ze bestempelen de actie van klimaatzaak als een actio popularis, een vordering in het algemeen belang, die bij ontbreken van enig persoonlijk belang niet ontvankelijk kan zijn. Het Hof weerlegt die argumentatie op twee punten. Ten eerste interpreteert het Hof art. 17 Ger. W. ruimer, mede in het licht van art. 9.3 van het Verdrag van Aarhus dat vereist dat ontvankelijkheidsvoorwaarden moeten worden geïnterpreteerd in het voordeel van het recht op toegang tot de rechter van milieuverenigingen. Ten tweede argumenteert het Hof dat de eisers wel een persoonlijk belang hebben. Vzw klimaatzaak komt immers op voor persoonlijk geleden morele schade door hinder in het bereiken van hun statutaire doel, namelijk het beschermen van huidige en toekomstige generaties tegen de gevolgen van klimaatopwarming (waarover later in deze blog meer). Voor de natuurlijke personen beslist het Hof dat de mogelijke rechtstreekse inbreuken op de rechten vervat in art. 2 en 8 EVRM ten gevolge van de opwarming van de aarde in voldoende mate zijn aangetoond.

Mensenrechten en scheiding der machten

Vooraleer het Hof aan de beoordeling ten gronde begint, brengt het het principe van de scheiding der machten in herinnering. Aan de ene kant noopt dat principe tot terughoudendheid, aangezien de rechter niet het domein van de politiek mag betreden. Aan de andere kant mag de rechter een schending van mensenrechten vaststellen wanneer de overheid niet de minimaal vereiste maatregelen neemt in het licht van een reëel en onmiddellijk gevaar van een ernstige schending van het recht op leven, vervat in art. 2 EVRM, en het recht op een privé- en gezinsleven, vervat in art. 8 EVRM. Een beslissing binnen die grenzen houdt dus geen schending in van het principe van scheiding der machten.

Net als in de Urgenda-zaak oordelen de rechters dat het mondiale karakter van een uitdaging als klimaatopwarming niet uitsluit dat er deelverplichtingen rusten op de verweerders. Om de reikwijdte van die verplichtingen te bepalen neemt het Hof kennis van verschillende wetenschappelijke studies, internationale verdragen en rapporten van organen binnen de Europese Unie over de verplichtingen vervat in de Europese klimaatwet. Het Hof komt tot de conclusie dat een reductie van 55% tegen 2030 ten opzichte van 1990 geldt als “minimum minimorum” voor de overheden om te voldoen aan de vereisten van art. 2 en 8 EVRM. Dat klinkt als een aanzienlijke reductie, maar de rechters benadrukken dat dit percentage ook vastligt in het federale regeerakkoord van 30 september 2020 en het Plan Air Climat Energie 2030 van de Waalse regering. De eisers pleitten voor een minimale reductie van 61%, wat volgens hen op betere en meer recente wetenschappelijke inzichten is gebaseerd dan de wetenschappelijke studies die gehanteerd worden op Europees niveau, maar daar gaan de rechters niet in mee.

Opmerkelijk is dat het Hof een schending vaststelt bij alle Belgische overheden, met uitzondering van het Waalse Gewest. Die overheid heeft in 2020 emissies al met 40% gereduceerd en werkt op het moment van de gedingvoering aan een wetswijziging die de 55%-doelstelling omzet in positief recht. De veroordeling geldt dus enkel voor de Belgische federale overheid, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en het Vlaamse Gewest.

Art. 1382 oud BW

Als tweede middel werpen de eisers op dat de Belgische overheden ook aansprakelijk zijn op basis van artikel 1382 oud BBW (oud Belgische Burgerlijk Wetboek). Daarvoor moeten ze, zoals steeds in het Belgische aansprakelijkheidsrecht, drie voorwaarden bewijzen, namelijk fout, schade en oorzakelijk verband. Al sinds het Flandria-arrest van 1920 aanvaardt het Belgische Hof van Cassatie dat een overheid aansprakelijk gesteld kan worden wanneer die niet handelt als een normale, zorgvuldige en voorzichtige overheid, geplaatst in dezelfde omstandigheden. Opnieuw stellen de rechters zich terughoudend op. Ze mogen niet in de plaats treden van democratisch verkozen organen. Op basis van wetenschappelijke rapporten, de schending van art. 2 en 8 EVRM en de internationale en Europese engagementen van de overheid, beslist de rechter dat van een normale, zorgvuldige en voorzichtige overheid verwacht mag worden dat ze minimaal een reductie van 55% tegen 2030 nastreeft. De Belgische overheden, met uitzondering van het Waalse Gewest, begaan dus ook een fout in de zin van artikel 1382 oud BBW. Tot hier lijkt het oordeel van het Hof van Beroep in grote mate op het Urgenda-arrest.

Het Hof van Beroep gaat daarna opmerkelijk uitgebreid in op de voorwaarden van schade en oorzakelijk verband. In het Urgenda-arrest stellen de rechters kort dat, in tegenstelling tot een vordering tot schadevergoeding, oorzakelijk verband in een vordering tot preventief rechterlijk bevel slechts een beperkte rol speelt. Voldoende is dat er sprake is van een reële dreiging van een gevaar waartegen maatregelen getroffen moeten worden. Het Belgische Hof van Beroep oordeelt eveneens dat het naar Belgisch recht mogelijk is om een preventief bevel uit te vaardigen ter voorkoming van toekomstige schade die voldoende zeker is. Toch gaat het Hof daarnaast ook diep in op de voorwaarden van schade en oorzakelijk verband, meer dan dat in Urgenda het geval is.

Het Hof van Beroep onderbouwt de actuele en toekomstige gevolgen van klimaatopwarming voor de burgers uitgebreid met wetenschappelijke inzichten. De hittegolven, extreme regenval, overstromingen, maar ook de daaraan gekoppelde economische kosten zijn volgens het Hof allemaal vormen van individuele en reële schade, zowel actueel als toekomstig. Bovendien argumenteert het Hof dat de eisers ook immateriële schade lijden. Bij de natuurlijke personen neemt dat de vorm aan van klimaatangst en bij vzw klimaatzaak is dat het gevolg van hinder in haar maatschappelijk doel, een vorm van immateriële schade die in de Belgische rechtspraak wel vaker wordt aanvaard voor milieuverenigingen.

Op het vlak van het oorzakelijk verband verweren de overheden zich door te stellen dat strenger Belgisch klimaatbeleid het globale proces van klimaatopwarming niet kan tegenhouden. Met andere woorden: de fout van de overheden staat niet in oorzakelijk verband met klimaatschade. Het Hof pareert dat verweer. Immers, elke inspanning om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen heeft een zeker wereldwijd effect. Het Hof herinnert eraan dat onder de Belgische equivalentieleer zelfs de kleinste fout in principe volstaat om aansprakelijkheid uit te lokken onder art. 1382 en 1383 BBW, als die fout tenminste een noodzakelijke voorwaarde, een conditio sine qua non, is voor het intreden van de schade. Het huidige Belgische aansprakelijkheidsrecht kent daarnaast geen bijkomende toets op vlak van juridische causaliteit.Het Hof stelt ook dat zonder de fout van de overheden de klimaatangst van de burgers, de doelhinder van vzw klimaatzaak en de buitensporige verlaging van het resterende globale koolstofbudget niet in dezelfde mate ingetreden zouden zijn. De verweerders werpen op dat de eisers zelf ook emissies uitstoten en zo mede aansprakelijk gesteld kunnen worden. De beroepsrechters achten een eigen fout van het slachtoffer echter niet bewezen.

Reductiebevel

Het Hof oordeelt, zoals in Nederland, dat het opleggen van een reductiebevel mogelijk is binnen de grenzen van het principe van de scheiding der machten, zolang de rechter niet vastlegt welke concrete maatregelen de overheid moet nemen. Meer zelfs, zo stelt het Hof, uit het beginsel van effectieve rechtsbescherming, onder meer vervat in art. 13 EVRM, volgt dat een reductiebevel de beste, zo niet de enige doeltreffende sanctie is. Vanuit het perspectief van het aansprakelijkheidsrecht strekt dit rechterlijk bevel enerzijds tot herstel in natura van de actuele morele schade en anderzijds geldt het als preventieve maatregel ter voorkoming van zekere toekomstige schade. Dat laatste is echter momenteel nog controversieel naar Belgisch recht, aangezien er nog geen wettelijke verankering bestaat van een preventieve vordering in het aansprakelijkheidsrecht, zoals art. 3.296 BW in Nederland. Het Hof volgt de auteurs die de mogelijkheid van een preventieve vordering wel al in het huidige recht lezen. Het concludeert vervolgens dat een vordering ter voorkoming van toekomstige schade ontvankelijk is wanneer de fout al is begaan en de toekomstige schade voldoende zeker is. Daarnaast maakt het Hof ook anticipatieve toepassing van artikel 6.42 van het aankomende wetsvoorstel ter hervorming van het Belgische buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht, dat beoogt de preventieve vordering wettelijk te verankeren.

Op basis van de schending van artikel 2 en 8 EVRM en artikel 1382 oud BBW legt het Hof de verweerders, exclusief het Waalse Gewest, een bevel op om de uitstoot van broeikasgassen tegen 2030 collectief met 55% te verminderen, ten opzichte van het niveau van 1990. De veroordeelde overheden zijn niet elk afzonderlijk gehouden tot het bereiken van de volledige emissiereductie van 55% op Belgisch grondgebied. Ze moeten zelf binnen de grenzen van hun bevoegdheden, ervoor zorgen dat de totale doelstelling gehaald kan worden en onderling, in overleg met het Waals Gewest, bepalen hoe ze de inspanningen verdelen.

Dwangsommen

Anders dan in de Belgische Klimaatzaak, werden in de Urgenda-zaak initieel geen dwangsommen gevorderd. Op 27 juni 2021 maakte de directeur van Urgenda echter bekend dat de organisatie opnieuw naar de rechter zal stappen om dwangsommen te vorderen. Urgenda meent immers dat de Nederlandse staat nog steeds onvoldoende inspanningen levert om uitvoering te geven aan het opgelegde reductiebevel. Omtrent die mogelijkheid naar Nederlands recht wachten we nog een definitieve beslissing af. Het Belgische arrest kan daarvoor eventueel inspiratie bieden.

De vzw klimaatzaak eiste wel onmiddellijk een dwangsom ter afdwinging van het reductiebevel ten bedrage van €1.000.000 euro per maand vertraging, te tellen vanaf 1 augustus 2031. Evenals het reductiebevel, strijdt die dwangsom volgens het Hof niet met de scheiding der machten omdat het de beoordelingsvrijheid van de overheden niet wegneemt. Bovendien, in tegenstelling tot wat de verweerders beweren, acht het Hof de verplichting tot reductie voldoende precies om aanleiding te geven tot dwangsommen. In ieder geval stelt het Hof dat de verplichtingen voor de veroordeelde partijen voldoende precies zullen worden wanneer ze de inspanningen in onderling overleg hebben verdeeld. Om de nood aan en de effectiviteit van de dwangsommen goed te kunnen beoordelen wacht het Hof echter nog af tot het kennis heeft gekregen van de officiële emissiecijfers voor de jaren 2022-2024 en van het komende rapport aangaande het nationale energie-klimaat plan, waarin de inspanningen die elke overheid moet leveren kunnen worden geïndividualiseerd. Daarnaast vordert vzw Klimaatzaak ook een verplichting voor de overheden om een emissie-verslag voor 2030, dat moet worden opgemaakt in het kader van Europese regelgeving, te bezorgen aan de vzw, op straffe van een dwangsom van €10.000 per dag vertraging. Ook met betrekking tot die dwangsom stelt de rechter het finale oordeel uit.

Conclusie

Is het arrest Klimaatzaak nu een echte Urgenda? Ons antwoord mag duidelijk zijn: ja, in de grote lijnen wel. De gelijkenissen zijn te sprekend om ze te ontkennen: het reductiebevel, de argumentatie omtrent mensenrechten en scheiding der machten, de buitencontractuele fout, enz. Doorheen de tekst verwijst het Hof van Beroep zelfs een paar keer naar Urgenda, zonder de zaak grondig uiteen te zetten. Enkel de dwangsom vormt een echte vernieuwing ten opzichte van Urgenda. Net zoals Urgenda is het Belgische klimaatarrest een hoogstandje, niet alleen op vlak van juridische motivering, maar ook op vlak van communicatie van de inzichten uit de klimaatwetenschap.

Daarbij moeten we wel nuance aanbrengen. Op verschillende punten merken we op dat de rechters in het Belgische arrest niet op een even volledig wettelijk kader kunnen terugvallen als in Nederland. Zowel op het vlak van de ontvankelijkheid, art. 3.305a BW in Nederland, als op het vlak van de preventieve vordering, art. 3.296 BW in Nederland, moet het Hof veel uitgebreider argumenteren en kiezen tussen verschillende interpretaties in de rechtsleer. Daarbij gaan de rechters heel grondig te werk, met verschillende routes om dezelfde conclusie te staven. Dat maakt het arrest een interessant object voor wetenschappelijk en rechtsvergelijkend onderzoek. Juristen hoeven het niet eens te zijn met elk deel van de argumentatie om het eens te zijn over de conclusie. Zo werpt het Hof belangrijke vragen op voor juridisch onderzoek, zoals de vraag of klimaatangst wel degelijk een vorm van vergoedbare schade is; de vraag of een milieuvereniging schade lijdt door hinder in de doelrealisatie en de vraag of een preventieve vordering mogelijk is naar huidig Belgisch recht. We kijken uit naar de vele vernieuwende inzichten die ongetwijfeld uit het klimaatarrest zullen voortkomen.