Begrotingsnormen en wettelijke regels

Prinsjesdag 2013 zal op allerlei manieren de aandacht trekken. Voor het eerst spreekt Koning Willem-Alexander de Troonrede uit, maar een vrolijke dag zal het niet worden. De diepe economische crisis veroorzaakt voor veel mensen slecht nieuws. De crisis is begonnen met het normloze gedrag van bankiers en speculanten, en verergerd doordat overheden in een deel van de eurozone zich niet hebben gestoord aan de voor hen geldende normen inzake staatsschuld en begrotingstekort.

Die normen waren van meet af aan neergelegd in de verdragsbepalingen over de
Europese Monetaire Unie, maar uitzonderingsclausules en zwak toezicht maakten ze krachteloos. Naast aanscherping van die normen wordt nu – eindelijk – steviger handhaving in gang gezet. Het duidelijkst komt dit tot uiting in het in 2012 ondertekende Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de EMU. De goedkeuring van dat verdrag is in juni rimpelloos afgerond, met ruime steun in beide Kamers. Wel werd in reactie op de partijen die de Europese Unie als boeman zien, door de Tweede Kamer een vlaghijsende motie aangenomen: de regering wordt gevraagd aan de EU (de Commissie? de Raad? Van Rompuy?) de vanzelfsprekendheid mee te delen dat Nederland zelf beslist over de keuze van maatregelen om aan de budgettaire criteria te voldoen. Van die motie zal, indien vertaald, ook in het Griekse parlement met instemming kennis worden genomen.

Een van de eisen van het nieuwe verdrag is dat de staten binnen een jaar na inwerkingtreding de normen voor het begrotingsbeleid een plaats geven in de Grondwet of een andere regeling van duurzame aard. Om daaraan te voldoen is de totstandkoming van de Wet houdbare overheidsfinanciën nodig. De met politiek vernuft geschreven memorie van toelichting bij de wet stelt dit niet voorop. Allereerst wordt daar een motie van de Tweede Kamer genoemd, vervolgens een reeks afspraken tussen regeringen en pas in het tweede hoofdstuk de verdragsrechtelijke verplichting. De ingangsdatum voor de wet, 1 januari 2013, is
niet gehaald (dat kon ook moeilijk aangezien het wetsvoorstel pas in september 2012 was ingediend), maar inmiddels staat de Eerste Kamer op het punt het voorstel af te handelen. Ik verwacht niet dat minister Dijsselbloem of zijn opponenten uitgebreid de aandacht zullen vestigen op het verdrag of de bijna aanvaarde wet. De politiek is erg gesteld op het primaat van de politiek en ziet wetten vooral als ‘beleidsinstrumenten’.

Maar heeft het dan eigenlijk wel zin om rechtsregels vast te stellen over het financieel beleid? Die vraag houdt mij al bezig sinds ik een juridische studie met economie en bestuurskunde als extra vakken deed. Een van mijn allereerste juridische artikelen ging over zulke regels: de Comptabiliteitswet 1976, die toen net in werking was getreden. Ook beoefenaren van de openbare financiën, zoals de pas overleden Theo Stevers bepleitten destijds een strakkere regeling van de begrotingsprocedure, vooral om te voorkomen dat de politiek ongemerkt beslissingen met vergaande financiële gevolgen zou (blijven) nemen. Meerjarenbegrotingen gingen deel uitmaken van de begrotingscyclus.

Budgettaire procedureregels worden doorgaans goed nageleefd, maar echte
budgettaire normering via wettelijke regels is voor Nederland nieuw. Men zal dit moeten leren waarderen, en daar is ook reden voor. Door een wet te kiezen als plaats om de criteria te regelen, kunnen regeringscoalitie en oppositie – in een democratie kunnen die rollen wisselen – het over het referentiekader eens worden. Over het binnen dat kader te voeren beleid (dus bijvoorbeeld waaraan wel en waaraan niet geld wordt besteed) kunnen ze van mening verschillen. Dat is goed voor de begrijpelijkheid en de kwaliteit van het debat. Zo’n normatieve consensus is in een vrije, door verscheidenheid van opvattingen gekenmerkte samenleving onmisbaar: daar zijn wetten voor. Een mooi onderwerp, lijkt mij, voor de volgende H.J. Schoo-lezing.

Dit artikel verscheen op 17-09-2013 in SC