Bevindt de betogingsvrijheid zich in de gevarenzone? Over het demonstratieverbod in de Amsterdamse noodverordening

Inleiding

‘Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend’, zo lezen we in art. 9 lid 1 Grondwet.

In het algemeen doen burgemeesters die toezegging gestand. Dat was zeker het geval op 7 oktober jl. Op die dag stond de burgemeester van Amsterdam een pro-Palestina demonstratie toe op gehoor- en zichtafstand van een pro-Israël manifestatie op de Dam ter herdenking van de aanval van Hamas een jaar daarvoor.

Deze samenloop leidde toen tot enkele botsingen tussen de verschillend georiënteerde  demonstranten. Zo pakten de pro-Palestina demonstranten een Israëlische vlag af van iemand die het  routeadvies van de burgemeester negeerde. Dit leidde bij menigeen tot de nodige irritatie.

Een Tweede Kamerlid twitterde dat de Amsterdams burgemeester het land maar moest verlaten als zij op dezelfde voet zou doorgaan. Van een aanpassing van haar beleidslijn wilde Halsema evenwel niet weten. “Mensen moeten de mogelijkheid hebben om tegen elkaar te protesteren, dat is vastgelegd in alle mensenrechtenverdragen.”

Een maand later bood de hoodstedelijke burgemeester echter minder ruimte aan protestgeluiden. In de nasleep van de gewelddadigheden die plaatsvonden na de voetbalwedstrijd Ajax – Maccabi Tel Aviv op 7 november, schortte de burgemeester op vrijdag 8 november in een noodverordening de demonstratievrijheid  voor de hele stad Amsterdam op gedurende drie dagen. En op 10 november verlengde zij dit verbod met vier dagen. In totaal kon er in de hoofdstad dus (als regel, er was een mogelijkheid van ontheffing) een week niet worden betoogd.

In Utrecht stond het recht tot betoging eveneens onder druk. Op 10 november moesten duizenden studenten en medewerkers van hogescholen en universiteiten vernemen dat de geplande demonstratie in Utrecht tegen de voorgenomen bezuinigingsmaatregelen in het onderwijs was afgelast. Dit gebeurde op aandringen van de burgemeester. Een pro-Palestina organisatie zou van plan zijn  ‘de demonstratie te kapen’ en  daarbij geweld misschien niet te schuwen. Formeel was van een verbod geen sprake, maar dit werd wel als zodanig ervaren.

Gevarenzone?

Verbieden burgemeesters te snel met een beroep op vrees voor wanordelijkheden demonstraties, of leggen ze te vaak onnodig vergaande en zelfs onrechtmatige voorschriften op? En wordt hierbij onrechtstatelijk gebruik gemaakt van het gemeentelijke noodrecht? Oftewel: zit het recht tot betoging in de gevarenzone, zoals in een in 2022 uitgebracht rapport van Amnesty International staat? Hoe de antwoorden ook zullen luiden, we stellen op deze plaats vast dat het integrale demonstratieverbod in Amsterdam (en Amstelveen) voor maar liefst een volle week in elk geval een unicum is voor ons land.

Grondwet en Wet openbare manifestaties

Zoals gezegd waarborgt art. 9 lid 1 Grondwet de vrijheid van betogen, maar onder het voorbehoud  ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’. Oftewel: demonstranten moeten zich bij de uitoefening van hun vrijheid wel aan de wet houden. Demonstreren is geen vrijbrief voor het plegen van strafbare feiten, van welke aard ook. Of het nu gaat om een serieus delict als openlijke geweldpleging zoals strafbaar gesteld in art 141 lid 1 van het Wetboek van Strafrecht, of om een lichter vergrijp zoals het overtreden van een voorschrift in de Wet openbare manifestaties.

Bovendien verstrekt de grondwetgever in art. 9 lid 2 Grondwet aan de wetgever een grondslag om aan de burgemeester de bevoegdheid toe te kennen tot het opleggen van  beperkingen en voorschriften rondom betogingen en demonstraties, hetgeen in de Wet openbare manifestaties nader is uitgewerkt.

De grondwetgever begrenst deze delegatiemogelijkheid wel: de wetgever mag aan de burgemeester de bevoegdheid overdragen om een demonstratie te verbieden, beperken of beëindigen, maar uitsluitend voor zover de inzet van de overgedragen bevoegdheid beperkt blijft tot de bescherming van de gezondheid, het belang van het verkeer of de voorkoming of bestrijding van wanordelijkheden.

Die drie doelcriteria  lezen we dan ook terug in de Wet openbare manifestaties. Hieruit vloeit dwingend voort dat de burgemeester elke demonstratie individueel op haar eigen merites dient te beoordelen en na moet gaan of de genoemde doelcriteria ‘vorderen’ dat een betoging wordt verboden, beperkt of beëindigt. De wet kent geen algemeen demonstratieverbod.

Over wanordelijkheden nog wat extra uitleg. Het uitgangspunt is dat wanordelijkheden die anderen dan de betogers  (dreigen te) veroorzaken – denk aan tegendemonstranten – in beginsel geen grond kunnen vormen om de (initiële) betoging te verbieden. Slechts in uitzonderlijke situaties is een verbod denkbaar. Uit de parlementaire geschiedenis van de wet en de hierop gebaseerde jurisprudentie volgt dat er sprake moet zijn van een situatie van bestuurlijke overmacht. Dat houdt in dat indien het voor de burgemeester – ondanks extra inzet van politie – niet mogelijk is om de veiligheid van de demonstranten (en anderen) te garanderen, deze als laatste redmiddel naar een verbod kan grijpen.

De Rotterdamse rechtbank overwoog in dit verband dat de inspanningen van de burgemeester bij de uitoefening van een grondrecht minstens even groot moeten zijn als bij een risicowedstrijd in het betaalde voetbal. En aan het te leveren bewijs van het niet kunnen beschikken over voldoende politie worden strenge eisen gesteld.

Grondwet en gemeentelijk noodrecht

In Amsterdam ging het op 8 november niet om een verbod van een aangekondigde betoging, maar om een algemeen demonstratieverbod van uiteindelijk een week op grond van een noodverordening. De Wet openbare manifestaties kent zoals gezegd niet de mogelijkheid van een algeheel demonstratieverbod. Dit roept de vraag op of de burgemeester dit wel kan doen door middel van een noodverordening.

Volgens de Gemeentewet mag de burgemeester in zeer bijzondere omstandigheden noodbevelen en/of noodverordeningen uitvaardigen. Daarmee mag zij of hij zelfs afwijken van de bestaande wettelijke voorschriften, maar niet van de Grondwet, aldus art. 175 en art.176 Gemeentewet. Hoe valt dan te rechtvaardigen dat de burgemeester het grondwettelijke recht op betoging opzij zet met een noodbevoegdheid?

Bij de totstandkoming van de Gemeentewet probeerde  de regering de noodbevoegdheden op verschillende manieren te construeren. In eerste instantie zag de regering een grondslag in het zinsdeel ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’ in art. 9 lid 1 Gw. De artikelen 175 en 176 Gemeentewet zouden de benodigde formeel-wettelijke basis vormen voor de bevoegdheid om noodbevelen en noodverordeningen uit te vaardigen. Op die opvatting kwam felle kritiek vanuit de literatuur. Want de genoemde zinsnede houdt in dat de wetgever niet mag delegeren, en dat is wel wat er gebeurt in de genoemde artikelen van de Gemeentewet.

Naar aanleiding van deze kritiek gooide de regering in de Memorie van Antwoord het over een geheel andere boeg. Art. 9 lid 2 Grondwet zou de grondslag van de noodbevoegdheden vormen. Die  bepaling maakt delegatie immers mogelijk. Het moet dan echter gaan om een specifieke wet die gericht is op het beperken van het grondrecht met inachtneming van de drie genoemde doelcriteria. En dat zou hier het geval zijn. Want, aldus de regering, de noodbevoegdheden zouden tot dan toe regelmatig zijn ingezet bij onder meer protestacties tegen ontrui­mingen van kraakpanden, tegen het gebruik van kernener­gie en tegen de aanleg van snelwe­gen. En daaruit zou voortvloeien dat de noodbevoegdheden mede de strekking zouden hebben beperkingen te kunnen stellen aan (ernstig ont­spoorde) politieke en maat­schappelijke manifestaties in de vorm van beto­gin­gen.

Het is een allesbehalve valide redenering waarvan het resultaat geenszins past in de in 1983 geadopteerde grondwettelijke beperkingensystematiek. Het valt namelijk niet te verdedigen dat de autonome en nauwelijks geclausuleerde noodbevoegdheden specifieke instrumenten zouden zijn waarmee het  recht tot betoging kan worden beperkt, laat staan helemaal verboden. Deze bevoegdheden zijn immers bedoeld voor een breed palet van zeer uitzonderlijke en onvoorzienbare situaties, en niet in het bijzonder om de betogingsvrijheid in te perken. Het was om die reden beter geweest als de Wet openbare manifestaties zelf specifieke noodbevoegdheden had gecreëerd, want dat is wel een constructie die zou passen in het systeem van de Grondwet.

Rechterlijke toetsing

Ondanks deze constitutionele bezwaren heeft de rechter vooralsnog geen aanleiding gezien om een noodverordening ter beperking van de demonstratievrijheid onrechtmatig te verklaren.  Zelfs niet als het – zoals in het Amsterdamse geval – gaat om een langdurig verbod.

In een zeer summier gemotiveerde uitspraak van 10 november legt de rechtbank Amsterdam (eufemistisch uitgedrukt) de lat niet erg hoog:

“8. De politie heeft toegelicht dat er gisteravond en vannacht, na het vertrek van de supporters, nog ongeregeldheden waren. Er is vrees voor escalaties als er vandaag demonstraties zijn. Ook is de rust nu nog niet teruggekeerd in de stad. Daartegenover staat dat de noodverordening een beperkte duur heeft en voor alsnog niet meer geldt na dit weekend.

9. Het oordeel van de voorzieningenrechter is dan ook dat de burgemeester dit verbod op deze manier kon opleggen en het verzoek wordt afgewezen.”

De basale toets of er voldaan wordt aan de eis die geldt voor de inzet van de noodverordening ‘ernstige vrees voor ernstige wanordelijkheden’ laat de rechter volkomen na. Of er sprake was van een bestuurlijke overmachtssituatie waardoor de veiligheid van demonstranten ondanks extra politie-inzet niet kon worden gegarandeerd, lezen we  –  ten onrechte – ook al helemaal niets. De ‘vrees voor escalaties’ en het feit ‘dat de rust nog niet is teruggekeerd in de stad’ komt toch niet in de buurt van een noodsituatie, laat staan dat zulks een integraal demonstratieverbod rechtvaardigt.

Naar een principiële overweging met betrekking tot de vraag of bij noodverordening het grondwettelijk recht tot betoging meerdere dagen kan worden opgeschort, is het al evenzeer tevergeefs zoeken.

Onvoldoende erkenning

Nu leent een voorlopige voorziening procedure zich niet altijd voor een indringende toetsing. De rechter heeft immers weinig tijd om het feitenmateriaal integraal te bestuderen en zal het risico op ernstige ontsporingen (die ontstaan bij schorsing van het besluit) niet voor haar of zijn rekening willen nemen. Toch dient de rechter ook in deze rechtsgang zich gemotiveerd ervan te vergewissen of voldaan is aan de eisen die gelden voor de toepassing van de noodbevoegdheid, zoals rechters in andere zaken wel deden, zoals bijvoorbeeld de rechtbank Rechtbank Gelderland inzake een gebiedsverbod dat de Pegidavoorman Wagenaar kreeg opgelegd.

Het kort geding is in feite de enige vorm van adequate rechtsbescherming voor burgers tegen de uitoefening van noodbevoegdheden. Een overwinning in een bodemprocedure komt immers als mosterd na de maaltijd. Maar wanneer een rechter zo terughoudend toetst als de Amsterdamse op 10 november deed, blijft er van de grondwettelijke erkenning van het recht tot betoging maar weinig over.

Slot

We keren terug naar de eerder gestelde vraag: bevindt de betogingsvrijheid zich in de gevarenzone? Deze vraag zouden we tot voor kort nog ontkennend beantwoorden, maar de recente gebeurtenissen brengen ons ernstig aan het twijfelen. Laten we hopen dat van de Amsterdamse gang van zaken geen precedentwerking uitgaat.