Bewaker of medeplichtig? De rol van de EU in de erosie van de rechtsstaat in Griekenland

1. De crisis van de rechtsstaat in Griekenland

Groeiende bezorgdheid over de rechtsstaat in Griekenland leidde recent tot onderzoek door EU-organen en maatschappelijke organisaties. In augustus 2024 publiceerde de Europese Commissie haar jaarverslag over de situatie van de rechtsstaat in Europa. Dit werd voorafgegaan door een resolutie van het Europees Parlement van 7 februari 2024 over de rechtsstaat en mediavrijheid in Griekenland, samen met felle kritieken van mensenrechten- en persvrijheidorganisaties die werden ingediend bij de voorzitter van de Europese Commissie, Ursula von der Leyen (joint NGO brief, Free Press Unlimited, Refugee Support Aegean).

Zoals uit dit alles blijkt hebben de rechtsstatelijke problemen van het Griekse systeem betrekking op mediavrijheid, corruptie, buitensporig gebruik van geweld door de politie, gebrek aan onafhankelijkheid van zowel de rechterlijke macht als officiële toezichtsorganen, de kwaliteit en efficiëntie van het rechtsstelsel en de straffeloosheid van wetshandhavers.

Er is in het bijzonder ernstige bezorgdheid geuit over de vrijheid van de media en mediapluralisme, waaronder wat betreft het eigendom van de media door een klein aantal oligarchen en de onafhankelijkheid en veiligheid van journalisten. Vrijheid van meningsuiting en mediapluralisme zijn essentieel voor het functioneren en het waarborgen van de rechtsstaat. Griekenland is de EU-lidstaat met de laagste score in de 2023 World Press Freedom Index van Reporters Without Borders en staat wereldwijd op de 107e plaats. Journalisten en mensenrechtenactivisten in het land hebben regelmatig te maken met fysieke en verbale aanvallen en bedreigingen, schending van hun privacy door spyware en rechtszaken die worden aangespannen om kritische stemmen te intimideren of zelfs het zwijgen op te leggen (door middel van zogeheten SLAPPs).  Volgens de corruptieperceptie-index 2023 van Transparency International heeft onder de 27 EU-lidstaten Griekenland bovendien een zorgwekkende achteruitgang laten zien op het gebied van de rechtsstaat.

Buitensporig gebruik van geweld door de politie tegen minderheidsgroepen en vreedzame demonstranten is een ander punt van grote zorg. Als gevolg van politiegeweld tegen rechteloze groepen zijn er de afgelopen jaren bijvoorbeeld drie Roma gedood terwijl ze in hechtenis waren. Ook werden politieagenten op camera betrapt toen ze LGBTIQ+ activist Zak Kostopoulos brutaal in elkaar sloegen, die later bezweek aan zijn verwondingen.

Een ander goed gedocumenteerd en veel gepubliceerd pijnpunt voor de rechtsstaat in Griekenland is het Predator-surveillanceschandaal in 2023, waarbij de nationale inlichtingendienst (Εθνική _Υπηρεσία _Πληροφοριών, EYP) illegaal afluisterpraktijken uitvoerde en zogeheten Predator-spionagesoftware gebruikte tegen doelwitten in Griekenland, waaronder politici van de oppositie, ministers, journalisten en hoge militaire functionarissen. De massale aanval op burgers met Predator is bevestigd door onafhankelijk onderzoek van de Griekse Autoriteit Persoonsgegevens en de PEGA onderzoekscommissie van het Europees Parlement die is opgericht om beschuldigingen van overtredingen van de EU-wetgeving met betrekking tot het gebruik van kwaadaardige spyware in de EU te onderzoeken. In de zomer van 2024 besloot de openbare aanklager van het Hooggerechtshof om alle betrokken Griekse staatsambtenaren vrij te pleiten van verantwoordelijkheid.

Tot slot is er sprake van een voortdurende erosie van de kwaliteit en efficiëntie van de rechterlijke macht, de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en inmenging in officiële toezichthoudende instanties, zoals de nationale Ombudsman en de Autoriteit Persoonsgegevens. Onafhankelijke autoriteiten die nota bene grondwettelijk beschermd zijn, worden steeds meer onder druk gezet en geïntimideerd, waardoor hun vermogen om hun taken effectief uit te voeren, wordt ondermijnd. In dit verband blijft de straffeloosheid van rechtshandhavers een groot probleem, met de moord op journalist George Karaivaz in april 2021 als een belangrijk dieptepunt. Ernstige misdrijven waarbij de politie en de grens- en kustwacht betrokken zijn, worden in ieder geval niet grondig en doeltreffend onderzocht, waardoor de daders ongestraft blijven en het vertrouwen in het rechtsstelsel ernstig wordt ondermijnd.

2. De overkoepelende kwestie van migratiebeheer

Een kwestie die dwars door de bovenstaande punten van zorg heen loopt, is migratie. De Griekse regering beroept zich al snel op de nationale veiligheid en neemt vaak een disproportionele houding aan bij het afweren van wat zij beschouwt als ‘hybride bedreigingen‘ aan haar grenzen. Deze ‘securitisering’ van het onderwerp, waarbij migratie als een ernstige bedreiging voor de nationale veiligheid wordt gepresenteerd, om noodmaatregelen te rechtvaardigen, leidt tot ernstige en systematische mensenrechtenschendingen. Het gaat hierbij niet alleen om onmenselijke opvangomstandigheden en willekeurige detentie, maar ook om systematische pushbacks, verdwijningen, geweld aan de landgrenzen en het uitblijven van reddingsacties op zee, gevolgd door het ontbreken van aan een effectief onderzoek. Bovendien legt Griekenland verlammende wettelijke beperkingen op aan asiel-NGO’s en legt het routinematig strafrechtelijke aanklachten en lange gevangenisstraffen op aan medewerkers van hulporganisaties en vluchtelingen zelf. Die vormen inmiddels de op één na grootste bevolkingsgroep in Griekse gevangenissen. Bijna 90% van hen zijn bovendien derdelanders.

Verschillende internationale instanties, waaronder de speciale VN-rapporteur voor de Mensenrechten van Migranten, de Commissaris voor de Rechten van de Mens van de Raad van Europa en het VN-comité voor gedwongen verdwijningen, hebben hun ernstige bezorgdheid geuit over de gevolgen van dergelijke praktijken voor de mensenrechten.

Een incident dat voor altijd in het collectieve geweten van Europa zou moeten voortleven is de bootramp met de Adriana (Pylos-ramp), een van de dodelijkste schipbreuken met migranten ooit geregistreerd in de Middellandse Zee. De schipbreuk vond in de zomer van 2023 plaats naast de kust van Pylos, Griekenland en kostte het leven aan naar schatting 650 passagiers uit Pakistan, Syrië, Palestina, Egypte en Afghanistan.

Terwijl de rapporten over dergelijke incidenten zich blijven opstapelen (zie het Registratiemechanisme van Informele Gedwongen Terugkeer van de Griekse Nationale Commissie voor de Mensenrechten en het Zwartboek van Pushbacks), heerst er straffeloosheid voor de staatsautoriteiten. In 2023 constateerde de nationale Ombudsman dat er systematisch geen onderzoek werd gedaan naar wangedrag van wetshandhavers, terwijl ook het EHRM Griekenland heeft veroordeeld wegens schending van het recht op leven vanwege het ontbreken van een effectief onderzoek naar een eerdere scheepsramp waarbij elf mensen om het leven kwamen (Safi en anderen v. Griekenland).

De Griekse Ombudsman heeft het hoofd van de Griekse kustwacht herhaaldelijk verzocht een grondig administratief onderzoek in te stellen naar de schipbreuk van de Adriana. Na de uitdrukkelijke weigering van de kustwacht om dit te doen, opende de Ombudsman zijn eigen onderzoek. Meer dan een jaar na de schipbreuk is er geen vooruitgang geboekt in de strafrechtelijke procedure tegen de verantwoordelijke autoriteiten.

Bovendien heeft Griekenland een opmerkelijke minachting getoond voor de voorlopige maatregelen van het EHRM waarin de Griekse regering werd bevolen vluchtelingen niet van haar grondgebied te verwijderen en hen in afwachting van een procedure te voorzien van voedsel, water, goede medische verzorging en toegang tot de asielprocedure. Toch werden asielzoekers teruggestuurd naar Turkije.

De problemen met de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, de kwaliteit van de rechtspraak en de doeltreffendheid van het rechtsstelsel, de intimidatie en algehele onderdrukking van journalisten en het maatschappelijk middenveld, en de inmenging in de onafhankelijkheid van officiële toezichtsorganen, leiden tot wijdverspreide straffeloosheid voor systematische mensenrechtenschendingen op het gebied van migratie, met schadelijke gevolgen voor de rechtsstaat.

3. De rechtsstaat in Griekenland als spiegel van de EU: de rol van de Europese Commissie

Deze uitdagingen blijven niet beperkt tot Griekenland, maar betreffen de EU als geheel. De EU is gegrondvest op de waarden van eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren, zoals bepaald in artikel 2 VEU. De naleving door een lidstaat van de in artikel 2 VEU vastgelegde waarden is een voorwaarde voor het genot van alle uit de toepassing van de Verdragen voortvloeiende rechten, waaronder het recht op EU-financiering. Ook kan de Unie overeenkomstig artikel 7 VEU beoordelen of er duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van de in artikel 2 bedoelde waarden. Bovendien heeft de Europese Commissie als ‘hoedster van de Verdragen’ de taak de EU-wetgeving te handhaven en ervoor te zorgen dat de waarden en beginselen van de Unie in alle lidstaten worden gerespecteerd (artikel 17, lid 1, VWEU). De Commissie kan ook inbreukprocedures starten tegen een lidstaat bij het HvJEU wegens ernstige schendingen van de Verdragen (art. 258 VWEU). Tot slot hebbende belangrijkste instrumenten die betrekking hebben op de voorwaardelijkheid van EU-financiering, de MFK-rechtsstaatverordening betreffende het algemeen conditionaliteitsregime en de Verordening Gemeenschappelijke Bepalingen, tot doel de EU-begroting te beschermen tegen schendingen van de rechtsstaat in een lidstaat (in het bijzonder wanneer die het goed financieel beheer van EU-middelen aantasten of dreigen aan te tasten).

In de in de inleiding van dit blog vermelde resolutie doet het Europees Parlement een dringend beroep op de Commissie om ten volle gebruik te maken van de haar ter beschikking staande instrumenten om de schendingen van de in artikel 2 VEU verankerde waarden in Griekenland aan te pakken, met inbegrip van de beoordeling van de naleving van het Handvest in de context van de kwijting van EU-middelen. De Commissie heeft echter lange tijd niet gereageerd op mensenrechtenschendingen tegen migranten in Griekenland. In haar 2024 Rechtsstaatverslag 2024 spreekt de Commissie haar milde bezorgdheid uit en richt zij zich onevenredig op positieve ontwikkelingen zonder deze af te wegen tegen de bredere systemische problemen en voortdurende schendingen. Volgens Human Rights Watch geeft dit aanleiding tot bezorgdheid over de bereidheid van de Commissie om de diepte van de crisis aan te pakken.

Bovendien is de Commissie er tot nu toe niet in geslaagd om aan Griekenland voorwaarden met betrekking tot de grondrechten van migranten op te leggen door mogelijke aanpassing of intrekking van EU-financiering. Onder enorme politieke druk heeft de Commissie in 2023 voor het eerst een inbreukprocedure tegen Griekenland ingeleid. Het blijft afwachten hoe snel en effectief de inbreukprocedures zich zullen ontwikkelen en of ze zullen leiden tot een rechtszaak.

We mogen in dit verband ook niet vergeten dat de Commissie van oudsher niet bereid is om landen voor het HvJEU te dagen wegens niet-naleving op het gebied van migratiebeheer (met uitzondering van Hongarije (zaak C-808/18 Europese Commissie tegen Hongarije [2020])). De Commissie is zelfs consequent geweest in haar lof en steun aan de Griekse autoriteiten. Met name de voorzitter van de Europese Commissie, Ursula von der Leyen, heeft Griekenland bedankt voor het zijn van het “schild” van Europa, en de Commissie heeft de retoriek van hybride dreigingen overgenomen in de nieuwe verordeningen en richtlijnen die het nieuwe Pact inzake Migratie en Asiel vormen.

Daarnaast heeft de Europese Commissie, na de eerder vermelde schipbreuk van de Adriana, de oproepen van de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken (LIBE) van het Europees Parlement, de Griekse nationale mensenrechtencommissie en maatschappelijke organisaties om een onafhankelijk internationaal onderzoek in te stellen, afgewezen. Bovendien pakken de maatregelen van het nieuwe Pact voor Migratie en Asiel de wijdverspreide schendingen met betrekking tot pushbacks en het niet redden op zee niet aan, terwijl ze onder het mom van crisis en instrumentalisering wijdverspreide uitzonderingen op de bescherming van mensenrechten toestaan

In feite is het beheer van de buitengrenzen een kwetsbaar en omstreden beleidsterrein geworden op EU-niveau. Het felle debat over het geïntegreerde grensbeheer van de EU en Frontex, het Europese agentschap voor grens- en kustbewaking, illustreert op levendige wijze de uitdagingen van dit scherp betwiste beleidsterrein. Deze uitdagingen hebben onder andere te maken met het gebrek aan verantwoording en de behoefte aan effectieve toezichtmechanismen en versterkte democratische controle.

De rechtsstatelijke worstelingen van Griekenland illustreren een schrijnende herinnering aan de bredere strijd van de EU om haar fundamentele waarden te handhaven aan haar buitengrenzen. Het illustreert ook de noodzaak voor onmiddellijke en gezamenlijke actie om ervoor te zorgen dat mensenrechten en democratische beginselen niet alleen zijn vastgelegd in verdragen, maar ook actief worden verdedigd op Europees grondgebied. De herkozen voorzitter van de Commissie, Ursula von der Leyen, en haar nieuwe cabinet-designate krijgen een tweede kans om de rol van de Commissie als hoedster van de Verdragen te vervullen en om de fundamentele EU-waarden van mensenrechten en de rechtsstaat in Europa te beschermen.