Blog coalitieakkoord #11: De migratieparagraaf: hard on the outside, a little bit softer on the inside

Naar aanleiding van de toeslagenaffaire is er in het coalitieakkoord ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’ veel aandacht voor het versterken van de democratische rechtsorde. De overheid moet zelf verbeterd worden, met meer oog voor de menselijke maat en een betere bereikbaarheid en aanspreekbaarheid. De overheid moet ‘betrouwbaar, dienstbaar, dichtbij en rechtvaardig’ zijn. In de uitvoering ‘moet ruimte zijn om af te wijken als de gevolgen voor mensen onevenredig groot zijn’ en de toegang tot het recht voor burgers moet worden vergroot. In hoeverre gelden deze ambities ook voor het migratiebeleid?

In de paragraaf over migratie (p. 40-42) is de toon anders. Het gaat vooral over ‘grip krijgen’ op migratie, migratie moet ‘gestructureerd verlopen’ en ongewenste ‘migratiestromen’ moeten worden beperkt. De coalitiepartners willen aan de ene kant legale migratie verbeteren en versterken en aan de andere kant irreguliere migratie beperken, overlast en misbruik bestrijden en terugkeer bij onrechtmatig verblijf bevorderen. In de aangekondigde plannen ligt de nadruk echter op het laatste.

In de migratieparagraaf treffen we een aantal voorstellen aan om legale migratie te versterken. Het kabinet wil arbeidsmigratie meer structureren door de aanbevelingen uit het rapport van het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten (Commissie Roemer) uit te voeren en tijdelijke legale en circulaire arbeidsmigratie mogelijk te maken. Met betrekking tot asiel wil het kabinet inzetten op een effectief en menswaardig Europees asielbeleid zoals voorgesteld door de Europese Commissie; verbeteringen in de asielprocedure doorvoeren op basis van het rapport van de Commissie Langdurig Verblijvende Vreemdelingen (Commissie Van Zwol); de uitvoerende organisatie (IND en COA) structureel versterken; het quotum van uitgenodigde vluchtelingen verhogen van 500 naar 900 en de behandeling van het wetsvoorstel vaststellingsprocedure staatloosheid voortzetten. Het doel van deze plannen is echter niet enkel het versterken van legale migratie. Zo lezen we dat door het uitvoeren van de aanbevelingen van Commissie Roemer ook ‘oneerlijke concurrentie en verdringing op de arbeidsmarkt’ wordt voorkomen en dat door het uitvoeren van de aanbevelingen van de Commissie Van Zwol ook het ‘frustreren van terugkeer en vertrek van afgewezen asielzoekers’ tegen wordt gegaan. Het mogelijk maken van tijdelijke circulaire arbeidsmigratie is een onderdeel van afspraken met derde landen over het terugnemen van uitgeprocedeerde asielzoekers en het quotum van uitgenodigde vluchtelingen (dat in 2017 reeds werd verhoogd van 500 naar 750, maar in 2019 weer werd teruggeschroefd naar 500) wordt alleen verhoogd na het invoeren van nieuwe maatregelen die terugkeer moeten bevorderen. Het huidige wetsvoorstel vaststellingsprocedure staatsloosheid, waarvan het kabinet de behandeling wil voortzetten, heeft kritiek gekregen van o.a. de Raad van State met betrekking tot het ontbreken van een verblijfsrecht, dat volgens de Raad van State van belang is voor het ‘verbeteren van de benarde situatie waarin staatloze personen zich in het algemeen bevinden’. In het coalitieakkoord lezen we dat bij de behandeling van het wetsvoorstel ‘wordt bezien of aanvullend onderzoek van belang is naar omvang van en omgang met langdurig verblijvende ongedocumenteerden en staatlozen in Nederland’. Onduidelijk blijft dus of het kabinet nu wel tegemoet wil komen aan deze kritiek en de rechtspositie van staatlozen echt wil versterken. In de voorstellen van de Europese Commissie voor een hervorming van het Europese asielbeleid zit veel nadruk op het tegengaan van ‘secundaire migratie’ (doorreizen van asielzoekers naar een andere lidstaat), het screenen en vasthouden van migranten aan de grens en het bevorderen van terugkeer. In het meest recente voorstel van de Commissie, naar aanleiding van de crisis aan de Poolse grens, stelt de Commissie bovendien voor om toe te staan dat lidstaten tijdelijk afwijken van belangrijke waarborgen in de asielprocedure, bijvoorbeeld met betrekking tot termijnen, de mogelijkheid om versneld te behandelen en het verstrekken van opvangvoorzieningen. Ook het steunen van de voorstellen van de Europese Commissie is dus niet enkel gericht op het verbeteren en versterken van legale migratie.

Andere voorstellen uit de migratieparagraaf zien expliciet op het beheersen, voorkomen en bestrijden van irreguliere migratie, overlast en misbruik. Om meer grip te krijgen op migratie wil het kabinet, naar Duits voorbeeld, gaan werken met een beleidsmatig richtgetal van migratie. De afgelopen periode heeft laten zien dat een betere prognose van het aantal asielzoekers en benodigde opvangplaatsen inderdaad hard nodig is, om noodopvang met slechte leefomstandigheden voortaan te voorkomen, alsmede ‘schijnbevelen’ aan gemeenten om per direct opvang te organiseren. Indien er sprake is van een ‘humanitaire crisis of een fors hogere instroom van mensen die in Nederland asiel aanvragen’ wil het kabinet samenwerken met ons omringende landen op het gebied van ‘bewaking van de grenzen, relocatie en verdere operationele samenwerking’ om daarmee ‘adequaat’ op te kunnen treden. Verder wil het kabinet inzetten op migratiepartnerschappen met derde landen ‘om migratiestromen te beheersen en terugkeer te realiseren’; de bescherming van de buitengrenzen van de EU verder versterken; grondoorzaken van migratie aanpakken; de aanpak van overlastgevende asielzoekers ‘continueren en intensiveren’; en terugkeer bevorderen door de meldplicht aan te scherpen, opvang van uitgeprocedeerde asielzoekers enkel gericht te laten zijn op terugkeer en (sommige) uitgeprocedeerde asielzoekers ongewenst te verklaren. De inzet van het kabinet blijft dus gericht op het bewaken en beschermen van de Europese buitengrenzen en het verleiden van derde landen om daarbij te helpen. Het is opvallend dat het kabinet hierbij niks opmerkt over illegale pushbacks en de ‘helse’ leefomstandigheden van migranten aan de buitengrenzen. Voor mensen die het toch lukt om Nederland te bereiken wil het kabinet zoals gezegd betere asielprocedures, maar bij overlast of na afwijzing van de asielaanvraag ook een strenger en punitiever beleid.

Dus wat zien we in de migratieparagraaf terug van de rechtsstatelijke ambities van het kabinet? Het streven om de toegang tot het recht te vergroten lijkt te zijn beperkt tot mensen die het grondgebied van Nederland weten te bereiken. Strenge grensbewaking en samenwerking met derde landen moet irreguliere migratie voorkomen en terugkeer bevorderen. De rechtstatelijke problemen die daarbij spelen worden door het kabinet niet genoemd. In een passage over de opvang van asielzoekers op de Griekse eilanden, een juridische verplichting voortvloeiend uit Unierecht en het EVRM, spreekt het kabinet slechts van ‘bijdragen aan humanitaire hulpverlening’. Aan de andere kant wil het kabinet de positie van migranten die in Nederland zijn verbeteren door de uitvoering van de aanbevelingen van de Commissies Roemer en Van Zwol en het instellen van een vaststellingsprocedure staatloosheid. Met betrekking tot asielzoekers wil het kabinet bovendien de uitvoering versterken en van meer expertise voorzien en de menselijke maat borgen. Het is opvallend dat de menselijke maat alleen wordt genoemd in een passage over de asielprocedure. In de bundel ‘Ongehoord onrecht’, opgesteld door twee specialistenverenigingen van advocaten naar aanleiding van de toeslagenaffaire en onderwerp van debat in de Tweede Kamer, worden ook vele voorbeelden genoemd uit andere deelgebieden van het migratierecht, zoals familiemigratie en arbeidsmigratie. Verder is de nadruk die het kabinet legt op het uitoefenen van nog meer controle op asielzoekers die overlast veroorzaken of zijn uitgeprocedeerd lastig in overeenstemming te brengen met de rechtsstatelijke ambities. Zoals ik eerder heb beschreven (hier en hier), kunnen deze praktijken juist worden bekritiseerd vanwege de slechte aanspreekbaarheid van de overheid, de moeizame toegang tot het recht en het ontbreken van een evenredigheidstoets.

Kortom, het streven van het kabinet naar een overheid die ‘betrouwbaar, dienstbaar, dichtbij en rechtvaardig’ is, kent zijn grenzen. Deze betrouwbare en rechtvaardige overheid komt in het coalitieakkoord alleen in beeld voor de migrant die het verdient, door legaal op het grondgebied aanwezig te zijn, en zich dan netjes de gedragen. Niet voor de migrant die deze het meest nodig heeft.

Zie voor een verdere juridische analyse van de migratieplannen, inclusief de plannen met betrekking tot migranten opgenomen in andere onderdelen van het coalitieakkoord, de bijdrage van medewerkers van het Centrum voor Migratierecht in het aankomende nummer van Asiel&Migrantenrecht en de brief van de Commissie Meijers.