Blog coalitieakkoord #12: de versterking van de positie van de Tweede Kamer

In politiek Den Haag was het afgelopen jaar vrijwel onafgebroken de term ‘dualisme’ te horen. Na het beruchte 1-april-debat waarin VVD-fractievoorzitter Mark Rutte zich moest verdedigen over de notitie met de bewoordingen ‘Omtzigt, functie elders’, waren praktisch alle betrokken Tweede Kamerfracties het er wel over eens dat de verhoudingen tussen kabinet en Kamer in de voorgaande jaren te ‘verknoopt’ waren. Vanaf dat moment klonken steeds meer pleidooien – ook van Mark Rutte zelf in mei 2021 – voor een ‘nieuwe bestuursstijl’ met een dunner regeerakkoord, minder coalitieoverleg en dus ook voor meer dualisme dan tot nu gebruikelijk was. Gelet op die voorgeschiedenis is het niet verwonderlijk dat de huidige coalitie twee doelstellingen heeft geformuleerd ten aanzien van de verhouding tussen Kamer en kabinet in het recente coalitieakkoord.

De eerste doelstelling betreft de realisatie van ‘een duidelijker scheiding tussen Kamer en kabinet’. Hoe de coalitie deze scheiding voor zich ziet, werkt zij echter niet concreet uit. De coalitie ambieert volgens het akkoord een versterking van ‘de controlerende en wetgevende rol van de Kamer’, waardoor die haar rol van ‘tegenmacht’ ten opzichte van het kabinet beter kan vervullen. Verderop in het akkoord spreken de coalitiefracties echter de wens uit tot een constructieve samenwerking ‘met partijen die verantwoordelijkheid willen nemen’ en die samenwerking ook ‘actief’ te zullen opzoeken. Het is niet helemaal duidelijk wat er nou terechtkomt van de versterking van de controlerende bevoegdheden van de Kamer als de leden daarvan ook worden opgeroepen ‘verantwoordelijkheid’ te nemen en met de bewindspersonen samen te werken. Dient de Kamer nou de regering te controleren of met de regering mee te regeren?

Maar eigenlijk kan het de coalitie moeilijk worden verweten dat zij geen keuze maakt. Het eigenlijke probleem is vooral dat de Kamer tegenwoordig in feite optreedt als controleur van de regering én als mederegering. De oorzaak daarvan ligt in de verschillende hoedanigheden van de Kamer: in de woorden van politicoloog Joop van den Berg functioneert de Kamer in heel veel gevallen niet zozeer als een zelfstandig ‘instituut’ tegenover het kabinet, maar veeleer als een arena waarin partijpolitieke twisten worden uitgevochten. In dat laatste geval ligt de werkelijke scheidslijn tussen macht en tegenmacht de facto tussen het kabinet en de coalitiefracties in de Kamer aan de ene kant en de oppositiefracties aan de andere kant in plaats van tussen de Kamer en het kabinet als zodanig. Het begrip ‘dualisme’ heeft daardoor in de praktijk weinig betekenis: de term heeft betrekking op de Kamer als instituut, terwijl de Kamer minstens zo vaak een arena is – en in dat laatste geval is het begrip ‘dualisme’ onvoldoende onderscheidend.

Wél was het denkbaar geweest om de afstand tussen Kamer en kabinet te vergroten door een minderheidskabinet te vormen waarin de coalitie niet bij voorbaat op de steun van een Kamermeerderheid kan rekenen. In een dergelijk kabinet wordt de coalitie steeds gedwongen om ook steun van een of meer oppositiefracties voor haar plannen te vergaren. In zo’n situatie vindt het debat echt meer in de Kamer plaats. Maar van de vorming van zo’n kabinet is het nooit gekomen: in relatief korte tijd kwam informateur Johan Remkes in zijn eindverslag van 30 september tot de conclusie dat de vorming van een traditioneel minderheidskabinet niet realistisch was.

Volgens datzelfde eindverslag achtte D66-fractievoorzitter Sigrid Kaag een dergelijk kabinet ‘instabiel’, omdat ‘tevoren geen vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal was verzekerd’. Vanuit het oogpunt van het nastreven van een nieuwe bestuursstijl hoeft dat echter niet problematisch te zijn. Een minderheidscoalitie wordt – ondanks het daarmee gepaard gaande stabiliteitsbezwaar – immers eerder gedwongen tot het voeren van een open debat met de Tweede Kamer dan een meerderheidscoalitie. Waarschijnlijker is dan ook dat de bezwaren van D66 vooral voortkomen uit de grote electorale risico’s die deelname aan een minderheidskabinet met CDA en VVD voor die partij waarschijnlijk hadden meegebracht, omdat partijleider Kaag juist streefde naar ‘een zo progressief mogelijk’ kabinet – en dat is vanuit het perspectief van die partij ook weer begrijpelijk.

Dit alles betekent dat de discussie over de versterking van de positie van de Tweede Kamer ten opzichte van het kabinet steeds op een institutioneel en een partijpolitiek niveau gevoerd kan worden: op een institutioneel niveau staan het kabinet en de Kamer als zelfstandige organen tegenover elkaar, maar op een partijpolitiek niveau zijn de tegenstellingen veeleer te vinden tussen verschillende partijen en fracties. Dat maakt de eerder genoemde passage in het coalitieakkoord ook wat problematisch: de coalitiefracties wekken de suggestie dat de scheiding tussen kabinet en Kamer een zuiver institutionele kwestie is waarbij partijpolitieke verhoudingen geen rol spelen, terwijl dat in werkelijkheid niet zo is. Sterker nog, de kabinetsformatie is erop gericht om een soort eenheid te smeden tussen de coalitie en een Kamermeerderheid, waardoor van zuiver dualisme haast per definitie geen sprake meer kan zijn. In het coalitieakkoord wordt dit echter niet onderkend.

De tweede doelstelling van de coalitie is om de financiering van respectievelijk de Griffie, de dienst Analyse en Onderzoek en bureau Wetgeving structureel verder te vergroten. De coalitiefracties sluiten daarmee aan bij het recente rapport van de werkgroep-Van der Staaij over de versterking van de functies van de Tweede Kamer, waarin werd geoordeeld dat voldoende ambtelijke capaciteit van de Kamer een belangrijke ‘randvoorwaarde’ is om de positie van de Kamer te kunnen versterken. Natuurlijk is dat zo, maar ook deze analyse lijkt helaas tekort te schieten.

De coalitie suggereert met deze passage opnieuw ten onrechte dat de versterking van de positie van de Kamer primair een institutionele aangelegenheid is. Zo zijn de in het coalitieakkoord genoemde diensten van de Kamer niet beschikbaar voor het helpen van individuele Kamerleden bij het uitvoeren van hun werk. De Raad voor het Openbaar Bestuur maakt zich daarover blijkens een recent uitgebracht rapport zorgen, omdat de Tweede Kamer internationaal gezien überhaupt al weinig ambtelijke (individuele) ondersteuning krijgt en omdat het aantal leden van de Kamer internationaal gezien beperkt is. De Raad constateert wel dat de Tweede Kamer sinds 2019 extra financiële middelen ontvangt voor de ondersteuning van Kamerleden (de zogeheten Jetten-gelden, die naar een door dit toenmalig Kamerlid aangenomen motie zijn genoemd), maar noemt die ‘slechts een bescheiden eerste stap’. Inmiddels blijktechter ook nog eens dat ruim drie kwart van de beschikbare 10 miljoen euro voor fracties überhaupt onuitgegeven is blijven liggen uit angst voor slechte verkiezingsresultaten: een partij die na een slechte verkiezingsuitslag nog geld in kas heeft, hoeft minder mensen te ontslaan.

Zodoende weegt de toekomst van de eigen politieke partij kennelijk zwaarder dan de inhoudelijke verdiensten van Kamerleden op het terrein van bijvoorbeeld wetgeving en regeringscontrole. Dát is een probleem dat helaas in zowel het coalitieakkoord als het rapport van de werkgroep-Van der Staaij onbesproken blijft: hoe kan de inhoud – ook een veel gebezigde term tijdens de afgelopen formatieprocedure – weer een belangrijkere plaats krijgen in de huidige representatieve partijendemocratie? Het vinden van een oplossing daarvoor vergt in de eerste plaats een duidelijkere analyse van de positie van de Kamer als instituut én partijpolitieke arena. Het coalitieakkoord en het rapport van de werkgroep-Van der Staaij stellen op dit punt helaas teleur. Maar: de coalitie of de Kamer kan deze omissie nog altijd bij een volgende gelegenheid herstellen. Het onderwerp is er in ieder geval belangrijk genoeg voor.