Blog coalitieakkoord #14: Digitale eenvoud?

De samenleving is inmiddels zodanig gedigitaliseerd dat haast geen onderdeel van de maatschappij, de economie of de overheid meer denkbaar is waarbij digitalisering geen rol speelt. Toch is het pas voor het eerst sinds 34 jaar nadat de eerste internetverbinding in Nederland werd gemaakt, dat een bewindspersoon speciaal verantwoordelijk wordt gesteld voor digitalisering. De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Alexandra van Huffelen) is namelijk belast met de (niet voor de hand liggende) combinatie van koninkrijksrelaties en digitalisering. In het buitenland mag de staatssecretaris zelfs de titel van Minister voor Digitalisering voeren.

Over de governance-inbedding van digitalisering binnen het kabinetsbeleid schreef de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur vorig jaar een omvangrijk essay Actuele kwestie, klassieke afweging. Een verkenning naar de governance van het Nederlands digitaliseringsbeleid. De auteurs waarschuwen in dit essay voor de valkuil van de versimpeling, bijvoorbeeld door een enkelvoudige en ondubbelzinnige interventie (zoals een minister van digitale zaken, een agentschap of een regeringscommissaris) te presenteren als dé oplossing. In plaats daarvan laten zij zien hoe steeds opnieuw verschillende waarden (zoals rechtsstaat en rechtsbescherming, economie en innovatie en effectief openbaar bestuur) met elkaar in balans moeten worden gebracht in het digitaliseringsbeleid.

Hoe moet in dit verband het regeerakkoord worden gewaardeerd? In het akkoord is als onderdeel van de paragraaf ‘Welvarend land’ een deelparagraaf gewijd aan ‘Digitalisering’. Daarmee bekent het akkoord direct kleur: kennelijk is een welvarend land een meer natuurlijke inbedding voor digitalisering dan ‘veiligheid en een sterke samenleving’ of ‘bestaanszekerheid en kansengelijkheid’, twee andere willekeurige paragrafen uit het regeerakkoord. Dat beeld wordt nog eens versterkt door het begin van de deelparagraaf over digitalisering: “De huidige digitale revolutie biedt geweldige kansen voor onze samenleving en economie.” Economische ontwikkeling staat voorop, hoewel de paragraaf zeker ook oog heeft voor andere digitaliseringswaarden, zoals veiligheid, rechtsstaat en democratie.

Wie de verschillende voornemens op het terrein van digitalisering leest, ziet een veelheid aan ideeën die inderdaad alle op de een of andere wijze verband houden met de overkoepelende noemer van digitalisering, maar ogenschijnlijk minder met elkaar zijn verbonden. Zo wil Nederland graag het digitale knooppunt van Europa worden met robuust, supersnel en veilig internet in alle delen van het land. Tegelijk wordt ‘digibetisme’ aangepakt en wordt de toegankelijkheid van digitale overheidsdiensten verbeterd, maar wel met behoud van alternatieven voor digitale overheidscommunicatie. Het is en blijft balanceren met digitalisering: enerzijds wil het kabinet met Nederland koploper zijn in de digitale vaart der volkeren, anderzijds wil het zijn ontheemde, niet-digitale volksdeel niet zomaar achterlaten.

Veel minder balanceerkunst is zichtbaar in de opvallend uitgesproken keuze in het regeerakkoord, zeker in vergelijking met andere delen van het regeerakkoord, voor wetgeving (in plaats van ander instrumentarium) als tegenwicht tegen de ontwikkelingen op het terrein van geautomatiseerde besluitvorming:

We erkennen fundamentele burgerrechten online. We versterken daarom veilige digitale communicatie en passen geen gezichtsherkenning toe zonder strenge wettelijke afbakening en controle. We investeren in een sterke positie van de Autoriteit Persoonsgegevens en versterken samenwerking en samenhang tussen de diverse digitale toezichthouders. We regelen wettelijk dat algoritmes worden gecontroleerd op transparantie, discriminatie en willekeur. Een algoritmetoezichthouder bewaakt dit. De overheid geeft het goede voorbeeld door niet meer data te verzamelen en onderling te delen dan nodig en ontwikkelt regels voor data ethiek in de publieke sector. We geven mensen een eigen ‘online’ identiteit en regie over hun eigen data.

Deze hooggespannen verwachtingen ten aanzien van wetgeving klinken echter niet voor het eerst. Reeds in 2000 verscheen het rapport ‘Grondrechten in een digitaal tijdperk’ met een pleidooi voor de modernisering van een aantal grondrechten. Inmiddels zijn we ruim twee decennia verder, maar heeft de voorgenomen aanpassing van artikel 13 van de Grondwet het Staatsblad nog steeds niet bereikt. Ook als het gaat om wettelijke controle op de inzet van algoritmes zit de vaart er nog niet echt in. In 2019 publiceerde de Minister voor Rechtsbescherming – als onderdeel van een drietal brieven over AI-beleid door bewindspersonen van drie (!) verschillende ministeries (EZK, BZK, J&V) – ‘zijn’ Richtlijnen voor het toepassen van algoritmen door overheden en publieksvoorlichting over data-analyses. Deze richtlijnen, die momenteel neerkomen op een vorm van ‘soft law’ in ontwikkeling, zouden op termijn moeten kunnen uitgroeien tot wettelijke waarborgen, maar vooralsnog is daarvan geen sprake.

Kennelijk gaat het de initiatiefnemers van het kabinet Rutte-IV niet snel genoeg en wordt nu versneld ingezet op de ontwikkeling van wetgeving. Maar wat moet die wetgeving concreet inhouden voorbij algemene (niet noodzakelijk digitale) noties als het waarborgen van transparantie en het voorkomen van discriminatie en willekeur? Dat blijkt nog niet eenvoudig aan te geven. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid is in zijn recente rapport Opgave AI. De nieuwe systeemtechnologie uitgebreid ingegaan op de complexe uitdagingen die bij de regulering van AI komen kijken: omdat overheidsregulering van AI geen standaardaanpak kent, is juist een bredere wetgevingsstrategie noodzakelijk. Interessant is daarom de stap die de Europese Commissie in april 2021 heeft gezet door een voorstel voor een AI-Verordening te lanceren. Zal het kabinet het verloop van deze ontwikkelingen op Europees niveau afwachten (waarvoor soms nog wel een lange adem nodig is) of zelf met wetgeving komen om de rechtsstatelijke uitdagingen van digitalisering het hoofd te bieden? Juist nu de auteurs van het regeerakkoord ook uitspreken dat ze het voortouw willen nemen en in Europees verband willen inzetten op versterking van de samenwerking tussen lidstaten op het gebied van digitalisering, onder meer op mensgerichte inzet van kunstmatige intelligentie, lijkt het eerste meer in de lijn der verwachtingen te liggen. Maar het blijft op basis van het regeerakkoord nog even gissen naar de exacte inzet van het Nederlandse kabinet. In elk geval zal de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties haar internationale titel van Minister voor Digitalisering de komende jaren eer kunnen aandoen.