Blog coalitieakkoord #3: Decentrale overheden: een gemiste kans

Het coalitieakkoord ‘Omkijken naar elkaar, vooruitzien naar de toekomst’ van het kabinet-Rutte IV stelt, voor wat betreft de decentrale overheden, teleur. Zeker, zij worden met regelmaat genoemd. Het betreft dan vooral gemeenten: zij krijgen meer taken uit te oefenen. De fundamentele bestuurlijke problemen waarmee zij kampen, worden echter niet of nauwelijks benoemd.

Gemeenten krijgen heel wat extra taken te verstouwen. Het zijn (onder meer) taken in het licht van de energietransitie, de begeleiding van mensen naar werk, de ondersteuning en stimulering van personen die langdurig in de bijstand zitten, de aanpak van laaggeletterdheid en taalachterstanden, het faciliteren van kwetsbare ouderen, de ondersteuning van vrouwen en pasgeborenen in gezondheid, welzijn en ontwikkeling en het faciliteren van bibliotheekvoorzieningen. De rijksoverheid gaat voorts prestatieafspraken maken met gemeenten over woningbouwlocaties, gemeenten krijgen bevoegdheden in het licht van ondermijning en bevoegdheden om woningverhuurders aan banden te leggen en het rijk gaat faciliteren in de aanpak van armoede in kwetsbare wijken. Voor provincies en waterschappen geldt dat het coalitieakkoord vooral relevant is voor het natuur-, energie- en stikstofbeleid, het Nationaal Programma Landelijk Gebied en de verdere uitvoering van het Deltaprogramma.

Dat is een ambitieus programma. Grosso modo worden meer taken gedecentraliseerd, bovenop de taken die toch al richting gemeenten zouden gaan en die niet in het coalitieakkoord zijn genoemd. Dan valt natuurlijk meteen te denken aan de Omgevingswet, maar bijvoorbeeld ook aan de doordecentralisatie beschermd wonen, onderdeel van het sociaal domein. Hoewel de gedachte aan een sterke gemeente – immers, de overheid die het dichtst bij de burger staat – aantrekkelijk is, zien we ook dat het Huis van Thorbecke in zijn voegen kraakt. Daarover merkt het coalitieakkoord, helaas, heel weinig op: de grote problemen, waarmee decentrale overheden momenteel kampen, worden niet of nauwelijks benoemd.

Veel gemeenten hebben een groot gedeelte van hun taken belegd bij gemeenschappelijke regelingen. Dat geldt ook voor onderwerpen die voor burgers van wezenlijk belang zijn, zoals het sociaal domein (maatschappelijke ondersteuning, jeugdzorg). Zo ontstaat de paradox dat de gemeente dicht bij de burger staat, terwijl zij steeds meer op afstand moet plaatsen. Het coalitieakkoord noemt de gemeenschappelijke regelingen in het geheel niet, terwijl gemeenten steeds meer tegen de grenzen van gemeentelijke samenwerking oplopen, zoals beperkte invloed op de besluitvorming en ondoorzichtige verantwoording. De herverdeling van het Gemeentefonds, een recente bron van geruzie tussen rijk en gemeenten, is evenmin in het akkoord opgenomen. De Jeugdwet, het hoofdpijndossier van de afgelopen jaren, wordt slechts summier genoemd: gemeenten krijgen weliswaar extra financiering (p. 2), zij worden ‘in staat gesteld’ om jeugdzorg te leveren en de gespecialiseerde jeugdzorg wordt ‘centraler ingekocht’ (via de gemeenschappelijke regelingen misschien?) (p. 34). Ruim onvoldoende, aldus de VNG, die constateert dat gemeenten alsnog grote financiële risico’s lopen bij de uitvoering van de jeugdzorg. Het hoofdpijndossier voor de komende jaren, de Omgevingswet, is alleen genoemd in het kader van de natuurverbetering (p. 11), terwijl de gemeentelijke problemen bij de implementatie daarvan ook aandacht vergen.

Wat vermeldt het coalitieakkoord dan wel? In de eerste plaats valt op dat het kabinet wil bezinnen op de positie van het lokale bestuur en de positie van de burgemeester daarin (p. 2). Een verdere uitwerking krijgt deze frase niet (net zoals veel meer onderwerpen in het akkoord); hopelijk wordt dit een open, ‘dualistische’ discussie. Ook valt op dat het coalitieakkoord de gemeenten als eerste overheid aanduidt (p. 1). Het kabinet wil werken aan een overheid, die betrouwbaar, dienstbaar, dichtbij en rechtvaardig is. Burgers moeten persoonlijk in contact met de overheid kunnen komen, bijvoorbeeld via een loket voor vragen. Het kabinet wil daarbij samen met gemeenten optrekken. Elders in het coalitieakkoord wordt aan gemeenten specifiek een rol toebedacht in de kinderopvangtoeslagaffaire (p. 2-3). Ook hier wordt persoonlijk contact genoemd en krijgen gemeenten een grotere rol ‘om ouders een vast aanspreekpunt en gerichtere ondersteuning te bieden’. Dat roept vragen op. De problemen waarmee de rijksoverheid kampt – niet alleen de kinderopvangtoeslagaffaire, maar denk ook aan de Groningse gaswinning – krijgen dan een lokaal loket. Gemeenten zijn dan het stootkussen van de rijksoverheid? Terwijl zij in veel gevallen weinig anders kunnen dan doorverwijzen naar de centrale overheid.

Potentieel zeer ingrijpend is een uitbreiding van het bestuurlijk toezicht: de voorgestelde bevoegdheid om, in het algemeen belang, ‘met inachtneming van de lokale autonomie en passende waarborgen’ aanwijzingen te geven aan decentrale overheden (p. 2). Dat kan nu reeds in medebewind, denk aan de recente aanwijzingen tot opvang van asielzoekers, op grond van de Huisvestingswet. Hoewel het coalitieakkoord de aanwijzingsbevoegdheid slechts summier aanduidt, doet de formulering vermoeden dat het een algemene bevoegdheid is, dus zowel met betrekking tot de gemeentelijke taakuitoefening in autonomie als in medebewind. Hoe dan ook zal zo’n bevoegdheid een duidelijke wettelijke uitwerking moeten krijgen, zodat de toepassing daarvan niet al te snel in de gemeentelijke autonomie ingrijpt.

Hiervoor stelde ik dat de herverdeling van het Gemeentefonds niet is genoemd, maar dit fonds is wel genoemd in het perspectief van een onafhankelijke pers op lokaal niveau. Om deze beter te waarborgen wordt de financiering hiervan van het Gemeentefonds overgebracht naar landelijke financiering (p. 4). Het Gemeentefonds zal dus in omvang krimpen –  alhoewel dat beperkt zal zijn.

Het coalitieakkoord geeft, kortom, geen visie op de bestuurlijke inrichting van Nederland – die visie (of bezinning) moet nog komen, aldus het akkoord (p. 2). Maar het sleutelt wel aan allerlei details daarvan. Misschien is het ook veel gevraagd dat een coalitieakkoord reflecteert op wezenlijke vragen: volstaan de drie bestuurslagen nog? Wat moeten we met het steeds maar uitdijende, maar beperkt democratisch gelegitimeerde regionale bestuur? Welke taken hoort, mede in dat licht, de provincie te vervullen? Welke taken kan een gemeente, met lekenbestuur en een beperkt ambtelijke apparaat, überhaupt aan? En welke vormen van bestuurlijk toezicht passen daarbij? Wat is de rol van de burgemeester? Maar een begin van een visie was toch mooi geweest. Laat ik dan met een lichtpuntje eindigen. Voor een stabielere financiering en om de autonomie van de decentrale overheden te vergroten, wil het kabinet een nieuw financieringssysteem uitwerken voor ná 2025, waarin gemeenten een groter eigen belastinggebied krijgen (p. 2). Dat valt toe te juichen. Laat dat dan het startpunt zijn van de door het kabinet voorgenomen bezinning op de lokale overheden.