Blog coalitieakkoord #4: Waarom na het coalitieakkoord de Eerste Kamer waarschijnlijk gaat verdwijnen

Het staat er nogal vaag, op p. 2 van het coalitieakkoord: “De door het kabinet aan de Raad van State en de Kamers voorgelegde voorstellen ter uitvoering van de staatscommissie Parlementair stelsel (commissie-Remkes), worden (verder) in behandeling genomen.”

Om wat meer te weten te komen over de mogelijke toekomstige positie van de Eerste Kamer, want daar gaat dit blog over, worden we dus doorverwezen naar het rapport van de Staatscommissie. Daarin staat inderdaad een pleidooi te lezen voor meer bevoegdheden van die Eerste Kamer: “De staatscommissie beveelt aan om de Eerste Kamer – naast haar bestaande bevoegdheid wetsvoorstellen te verwerpen – de bevoegdheid te geven wetsvoorstellen gewijzigd terug te zenden aan de Tweede Kamer. Als de Eerste Kamer gebruikmaakt van dit terugzendrecht, heeft de Tweede Kamer het laatste woord. De Eerste Kamer kan zo in staat worden gesteld meer invloed uit te oefenen op wetsvoorstellen met respect voor het politieke primaat van de Tweede Kamer.”

Een ander voorstel van dezelfde Staatscommissie wordt in het coalitieakkoord zelf al een beetje concreter gemaakt: “We nemen de uitwerking van constitutionele toetsing ter hand, in lijn met het advies van de staatscommissie Parlementair stelsel, waarbij we kijken welke vormgeving het best aansluit bij het Nederlandse rechtssysteem.”

Deze twee aankondigingen zouden op een onverwachte wijze wel eens veel met elkaar te maken kunnen hebben. Om dat duidelijk te maken moet ik de lezer eerst meenemen naar de zuiderburen. Daar werd in 1980 het zogenaamde Arbitragehof opgericht, door de introductie van wat nu art. 142 van de Belgische Grondwet is. Hoewel velen bij arbitrage in eerste instantie zullen denken aan een privaatrechtelijke geschillenprocedure, was de naam van het Hof desondanks niet gestolen: het moest namelijk als arbiter fungeren tussen de verschillende entiteiten van de federaliserende Belgische staat, die elkaar met hun regelgeving in de weg konden zitten. In 1984 werd het Hof officieel geïnstalleerd, en in 1985 volgde het eerste arrest. Inmiddels fungeert het als gevolg van verschillende bevoegdheidsuitbreidingen als volwaardig Grondwettelijk Hof. Sinds 2007 wordt het ook officieel zo genoemd. Het Hof kan momenteel ook prejudiciële vragen beantwoorden en wetten retroactief nietig verklaren of schorsen als die strijdig zijn met de Grondwet.

In 1993, dus kort na de oprichting van het vermelde Arbitragehof, werd de Belgische Senaat voor een eerste keer stevig gekortwiekt in bevoegdheden. Het zou niet de laatste keer zijn. Tot dan hadden beide kamers van het Belgische federale parlement – de deelstatelijke parlementen zijn monocameraal – vrijwel gelijke bevoegdheden. Momenteel ligt echter, net als in Nederland voor de Tweede Kamer het geval is, het politieke primaat bij de zogenaamde Kamer van Volksvertegenwoordigers. Net als in Nederland wordt aan dit primaat onder meer uitdrukking gegeven door het groter aantal leden van die Kamer van Volksvertegenwoordigers (150 tegenover 60 voor de Senaat). Maar een belangrijk verschil met de huidige Nederlandse Eerste Kamer is niet alleen dat het in België inmiddels om een “Senaat van de deelstaten” gaat (in overeenstemming met de praktijk in heel wat federale landen), maar ook dat die op belangrijke aspecten van de wetgevende taak uitdrukkelijk geen veto meer heeft. Dat betekent, kort gezegd, dat als de Belgische Senaat een wetsvoorstel afkomstig uit de Kamer van Volksvertegenwoordigers heeft teruggestuurd er geen rol van betekenis meer voor die Senaat is. Een enkele uitzondering daargelaten – op zichzelf niet onbelangrijke uitzonderingen overigens, het gaat bijvoorbeeld over grondwetsherziening en de financiering van politieke partijen – kan de Kamer van Volksvertegenwoordigers dus steeds als laatste over wetgeving oordelen.

Sinds een paar weken is bij de Belgen de discussie over het bestaansrecht van de Senaat weer opgelaaid. Dat was niet voor het eerst, maar nu hield de voorzitter van die Senaat zelf een krachtig pleidooi voor afschaffing ervan. Haar ervaring gedurende haar voorzitterschap de voorbije anderhalf jaar hadden geleerd dat de instelling nog maar nauwelijks nut heeft.

Die conclusie verrast me niet: eerst trek je een leeuw zijn tanden, en vervolgens verwijt je hem dat hij eigenlijk geen echte leeuw meer is omdat hij niet meer kan bijten. Het pleidooi van de voorzitter voor afschaffing (het lijkt op een self-fullfulling prophecy) zal dus in goede aarde vallen, ook omdat er al een orgaan is dat een belangrijk deel van het werk van de Belgische Senaat opknapt. Juist: het Grondwettelijk hof!

Ik weet het, “voorspellen is moeilijk, zeker als het om de toekomst gaat.” Toch doe ik op basis van het voorgaande een poging. Indien Nederland daadwerkelijk een vorm van constitutionele toetsing gaat krijgen (in gespreide dan wel gecentraliseerde vorm) zal dit leiden tot afstotingsverschijnselen met betrekking tot de Eerste Kamer. Je ziet het van veraf aankomen: een Eerste Kamer die niet van haar terugzendrecht gebruik maakt, maar een veto stelt, gaat een discussie over bestaansrecht niet overleven. Dan zal de redenering als volgt gaan: we hebben nu toch de rechtspraak voor het toetsen van constitutionele conformiteit, en er is toch de Afdeling advisering van de Raad van State die ook over (constitutionele) wetgevingskwaliteit gaat? Hebben we nu werkelijk nog een extra schijf nodig in ons bestel van checks and balances? Van de bevoegdheid tot veto zal dus nog minder dan nu gebruik worden gemaakt. Vandaar dat ik stel dat door de implementatie van het voorstel van de Staatscommissie de tanden van de politieke leeuw worden getrokken. Ik weet, het is de bedoeling dat die leeuw ook een kunstgebit krijgt aangepast (dat is dan het terugzendrecht; een bevoegdheid die de collega’s in de Belgische Senaat dus ook hebben), maar dat bijt toch echt minder hard. De Tweede Kamer heeft dan immers het laatste woord.

Terzijde en te kort: ik vind het wel jammer dat er door de Staatscommissie niet harder is nagedacht, althans niet zichtbaar, over een echt alternatieve rol voor de Eerste Kamer. Hansko Broeksteeg deed recent de suggestie om lokale belangen beter in de Eerste Kamer te verankeren. Het leek hem dat misstanden als gevolg van bijvoorbeeld bezuinigingen op het sociale domein dan niet zo makkelijk de Eerste Kamer zouden passeren. Interessante gedachte.

Al bij de eerste grote grondwetsherziening van 1848 wankelde het voortbestaan van de Eerste Kamer: Thorbecke noemde haar bij die gelegenheid “zonder grond en zonder doel.” Sindsdien wordt het bestaansrecht van de Eerste Kamer op tijd en stond aan de orde gesteld. Met de implementatie van de voorstellen van de Staatscommissie en het voornemen om constitutionele toetsing door de rechter ook daadwerkelijk in te voeren, zou het pleit wel eens beslecht kunnen zijn.