Blog coalitieakkoord #7: Toegang tot (het) recht en het coalitieakkoord

Het kabinet Rutte-4 treedt aan op een moment dat de rechtsstatelijke instituties het behoorlijk hebben laten afweten. Bij ‘Groningen’ denken mensen niet aan mooie landschappen en fraaie kerken, maar aan gasboringen, aardbevingen en een kille bestuurscultuur. ‘Kinderopvang’ roept niet een associatie op met een voorziening die ouders van jonge kinderen in staat stelt te werken, maar met een schandaal met toeslagen. En de rode draad tussen beide is de afwezigheid van toegang tot recht, ‘recht’ in de zin van ‘justice’ (rechtvaardigheid). Het is dus niet zo verwonderlijk dat ‘versterking van de democratische rechtsorde’ een prominente (eerste) plaats inneemt in het coalitieakkoord. Onder de noemer ‘toegang tot het recht’ wordt een verlaging van het griffierecht aangekondigd, een ‘versterking’ van de sociale advocatuur en de instelling van een voorziening van fiscale rechtshulp naar het voorbeeld van de Amerikaanse Taxpayers Advocate Service (TAS). Vooral dat laatste wekt nieuwsgierigheid. De hoogte van het griffierecht is al decennia een steeds terugkerende politieke kwestie, waarbij voorstanders van stevige griffierechten betogen dat deze een lichtvaardig beroep op de rechter voorkomen, terwijl tegenstanders erop wijzen dat te hoge griffiekosten de toegang tot de rechter in gevaar brengen. Ook over de ‘positie’ – of beter: de beloning – van de sociale advocatuur wordt al jarenlang gesteggeld. In 2017 bestempelde de Commissie van der Meer de vergoedingen van advocaten en mediators als absoluut ontoereikend. Kort daarna ving minister Dekker een hervorming van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand aan ‘langs de lijnen’ van deze commissie, maar wel binnen de bestaande budgettaire kaders. Zo’n randvoorwaarde is – aldus Van der Meer en ook volgens een nadien ingeschakeld onderzoeksbureau – alleen haalbaar wanneer het aantal jaarlijks af te geven toevoegingenmet ongeveer dertig procent zou afnemen.

De hervorming die deze ambitie moet waarmaken rust op drie pijlers. Eén, de verdieping en verbreding van het eerstelijns loket voor rechtshulp waardoor dit meer problemen van rechtzoekenden kan weghouden bij de (duurdere) tweede lijn. Twee. een wijziging van het vergoedingensysteem voor deze tweede lijn, dat – naar het oordeel van de minister – teveel aanzet tot procederen en te weinig tot structureel oplossen. En drie, het inzetten op een meer klantvriendelijke overheid die – alweer naar het oordeel van de minister – mensen te snel richting procederen stuurt in plaats van er met elkaar uitkomen. In het januaridebat van 2021 drukte de woordvoerder van het CDA deze denklijn als volgt uit: De idee om binnen de bestaande financiële kaders tot een betere financiering te komen hield in dat ‘de Q’ (quantiteit ofwel aantal toevoegingen) naar beneden moest en de P (puntenvergoeding ofwel prijs per verrichting) omhoog. “De Q moest niet naar beneden door mensen van het recht af te houden. De Q moest naar beneden door mensen eerder in de eerste lijn (…) te helpen, of door bijvoorbeeld het grote aantal zaken, met name in het bestuursrecht (…) waarin de overheid te veel mensen naar de rechter joeg, naar beneden te brengen. Als ik daar voor mezelf de afdronk van maak, dan denk ik dat die lijn, ook als je het in Europees verband bekijkt, prima te verdedigen is.” Wel was de steun toen al enigszins tanend. Zo werd een motie om de vergoedingen voor sociaal advocaten te verhogen ‘in lijn met de commissie Van der Meer’ alleen verworpen, omdat het – in de woorden van de D66-woordvoerder – ‘een beetje symbolisch voelt om twee maanden voor de verkiezingen aan een demissionair kabinet in een motie iets te vragen wat 150 miljoen euro kost zonder dat daar een dekking bij zit’. En de ‘afdronk’-woordvoerder stelde vast dat deze kwestie bij de volgende formatie zeker aan de orde zou moeten komen. Dat is dan ook gebeurd en wel, mede als gevolg van de toeslagenaffaire, in versneld tempo. In het debat over deze affaire werd een motie aangenomen om de rechtspositie van de burger te versterken door (onder meer) structureel voldoende middelen voor de sociale advocatuur vrij te maken ‘in de geest van het advies van de commissie-Van der Meer’. De passage in het coalitieakkoord over een verdere versterking van de sociale advocatuur is daarom wel wat raadselachtig. Er zíjn extra gelden beschikbaar gesteld voor een verhoging van de vergoedingen van de sociale advocatuur en die verrhoging ‘volgens scenario 1 van Van der Meer’ hééft plaatsgehad. Dus wat valt er nog verder te versterken? Die vraag ligt nu bij de nieuwe bewindsman voor Rechtsbescherming.

Maar het meest intrigerende onderdeel is toch wel, ik zei het al, het voornemen om een ‘voorziening van fiscale rechtshulp’ in het leven te roepen naar het voorbeeld van de Amerikaanse TAS. Dat orgaan is namelijk niet zozeer een voorziening voor rechshulp, het is – ook – een soort rechterlijke instantie. De TAS neemt klachten van burgers in behandeling over onredelijke of onbillijk uitwerkende besluiten van de belastingdienst (IRS), hij rapporteert jaarlijks aan de politiek en kan daarbij systeemfouten of structureel onrecht agenderen. In dat opzicht heeft hij wel iets van onze Ombudsman. Maar de TAS kan ook bindende besluiten afgeven op het moment dat een belastingplichtige wordt bedreigd met ‘significant hardship’ als gevolg van de wijze waarop de (belasting)wet wordt uitgevoerd. Zo’n besluit kan een opdracht tot restitutie van reeds ingevorderde gelden inhouden of een bevel dat de belastingdienst van verdere invordering afziet, dit alles binnen zekere wettelijk vastgelegde kaders. De komst van zo’n orgaan zou voor ons land een breuk betekenen met het uitgangspunt van scheiding van uitvoerende en rechterlijke macht. De Tas is immers gesitueerd binnen de belastingdienst, maar hij krijgt rechterlijke bevoegdheden. Dat belooft nog een boeiend politiek debat, zeker in een tijd waarin het verwijt dat de (bestuurs-)rechter te sterk aanschurkt tegen het bestuur weer zo sterk opklinkt. Of mag de burger dan ook weer naar de bestuursrechter als de ‘Nederlandse TAS’ zijn verzoek om de invordering te staken afwijst?

Een ander voornemen in het akkoord dat raakt aan de toegang tot recht is de aankondiging dat professionals in de uitvoering meer beslisruimte krijgen, omdat ‘het niet zo mag zijn dat mensen die onbedoeld een fout maken, direct als fraudeur worden bestempeld’. “Om dat te bereiken komen er hardheidsclausules in de wet.” De relatie tussen zo’n voornemen en de toegang tot recht werd treffend verwoord door de wethouder van de gemeente Wijdemeren (van de ‘boodschappentas’): “Niet alles wat rechtmatig is, is rechtvaardig.”  Wel waarschuwt NRC-redacteur Tom-Jan Meeus tegen de neiging om ‘de actualiteit te vertalen in absolute helderheid’. Die kan er namelijk in resulteren dat Haagse stemmingswisselingen het winnen van klassieke waarden als rechtsgelijkheid en wetgevingskwaliteit. Nu is natuurlijk niemand gebaat bij Haagse stemmingswisselingen: de uitvoering niet die behoefte heeft aan consequente piketpalen, maar de burger die wil snappen waar hij aan toe is al evenmin. Maar dat regels zónder beleidsruimte en zónder hardheidsclausules resulteren in het adagium ‘het hoogste recht is het hoogste onrecht’, dat hebben de opstellers van dit voornemen heel goed begrepen. Beter dan hun voorgangers die zulke clausules er een kleine tien jaar geleden bijna allemaal uit gesloopt hebben. Ook daarom is een vergroting van beslisruimte voor de uitvoering goed nieuws, of het nu is door hardheidsclausules of – zoals in een recent initiatiefwetsvoorstel – door dwingende regels te vervangen door ‘kan-bepalingen’. En als de uitvoering dan ook doordrongen raakt van het belang om burgers met (iets) meer vertrouwen tegemoet te treden en zich niet meteen te verschuilen achter ‘computer says no’, komt het misschien nog (een beetje) goed met de toegang tot recht.