Blog coalitieakoord #6: ‘Bij onze ambities hoort ook dat we de overheid zelf verbeteren.’ De toeslagenaffaire en het akkoord

31 januari 2022 door

Ingrid Leijten

De kinderopvangtoeslagaffaire vormde de directe aanleiding voor de val van Rutte III. Kort na de publicatie van het eindverslag van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag, Ongekend onrecht, was er in januari 2021 geen houden meer aan. Eerder al leidde de toeslagenaffaire tot een roep om meer maatwerk. En ook na de val van het kabinet, en in aanloop naar Rutte IV, is een ‘nieuwe bestuurscultuur’ steeds een niet te missen stip aan de horizon gebleken. Reden genoeg om het op 15 december 2021 gepresenteerde coalitieakkoord te bespreken tegen de achtergrond van de toeslagenaffaire. Daarbij zal ik mij niet beperken tot de onder het kopje ‘Kinderopvangtoeslagaffaire’ opgesomde plannen en punten. Inderdaad, een belangrijke take away is dat dat wat moet gebeuren voor herstel, en bovendien om herhaling te voorkomen, niet onder een kopje kán worden geplaatst. Vijf aan de toeslagenaffaire rakende thema’s neem ik in mijn bespreking tot uitgangspunt. Dit zijn de compensatie van de gedupeerden, het toeslagensysteem, (parlementaire) controle, grondrechtenbescherming en tot slot vertrouwen in de overheid.

Na de opmerking in de inleiding dat verbetering van de overheid moet ‘beginnen bij de verbetering en versnelling van afhandeling van de schade van de gedupeerden van de toeslagenaffaire’, wordt dit op pagina 2 en 3 uitgewerkt. ‘Ruimhartige compensatie en emotionele heling’ moeten daarbij volgens de coalitiepartners centraal staan. In het kader van de herijking van de hersteloperatie is samen met betrokken partijen gezocht naar mogelijkheden voor versnelling en verbetering. Daarbij wordt gewerkt aan gerichtere ondersteuning bij (emotioneel) herstel en aan eerder persoonlijk contact met een vast aanspreekpunt, bijvoorbeeld de gemeente. (Hansko Broeksteeg vraagt zich in zijn blog terecht af of gemeenten hier, maar bijvoorbeeld ook in de gaswinningskwestie, worden ingezet als stootkussen.) Uit alles blijkt dat het terugkerende dilemma in de discussie over een responsiever bestuur, namelijk dat een overheid niet alleen maatwerk maar ook zekerheid moet bieden, en bovendien voortvarend te werk moet gaan, ook in dit ‘dossier’ terugkomt. Daarbij is te hopen dat ook de naar aanleiding van de herijking benadrukte uitvoeringstoets gaat bijdragen aan het broodnodige herstel.

Ook de passages over het afschaffen van kinderopvangtoeslag raken heel direct aan de affaire (p. 3, 19). Het plan is om de vergoeding van de kinderopvang in stappen te verhogen tot 95% voor werkende ouders. Daarbij wordt de toeslag direct uitgekeerd aan kinderopvanginstellingen zodat ouders niet meer geconfronteerd worden met hoge terugvorderingen. En met veel gedoe. Door het systeem ‘om te keren’, en slechts een kleine bijdrage van ouders te verlangen, wordt, zo zou je kunnen zeggen, rekening gehouden met het doen vermogen van werkende jonge ouders. Volgens het welbekende rapport van de WRR is weten nog geen doen; gebeurtenissen en omstandigheden kunnen de redzaamheid van burgers beperken. Zeker als ouders naast de drukte van een jong gezin, bijvoorbeeld te maken hebben met ziekte of financiële zorgen, is een foutje in het huidige systeem zo gemaakt. Een vergisrecht is dan fijn, versimpeling van het systeem beter. Overigens is ook het plan om de huurtoeslag te hervormen en veranderen (p. 3, 23), en de uiteindelijke ‘ambitie om toeslagen af te schaffen’ die we verderop in het akkoord tegenkomen (p.23), om deze reden toe te juichen.

Los van de bredere teneur om de uitvoering menselijker te maken, is ook de controle op het bestuur een aandachtspunt. Opmerkingen over versterking van het parlement vinden we niet onder het betreffende kopje, maar mogen in een bespreking die de toeslagenaffaire niet als incident maar als het gevolg van meer structurele problemen ziet niet ontbreken. De democratische instituties moeten worden versterkt, bijvoorbeeld door een ‘duidelijker scheiding tussen Kamer en kabinet’ (p. 1). Zo krijgt de Kamer meer financiering, en moet de informatievoorziening aan de Kamer worden verbeterd. Ook komen er meer middelen voor toezichthouders zoals de Nationale ombudsman (p. 1, 2). Het coalitieakkoord volstaat verder met een verwijzing naar de voorstellen ter uitvoering van de staatscommissie Parlementair stelsel (commissie-Remkes). Meer detail zou bovendien ook ongewenst zijn; dualisme wordt inmiddels groot geschreven en ook (juist) op dit punt moet het akkoord ruimte aan de Kamer laten. (Zie ook het rapport van werkgroep-Van der Staaij, dat in december werd gepresenteerd, en veel concrete voorstellen bevat voor versterking van de parlementaire controle.) In algemene zin wordt wel nog opgemerkt: ‘We beoordelen wetten op eenvoud, menselijke maat en uitvoering en verbeteren waar nodig. Het mag niet zo zijn dat mensen die onbedoeld een fout maken, direct als fraudeur worden bestempeld. In de uitvoering moet ruimte zijn om af te wijken als de gevolgen voor mensen onevenredig groot zijn. Waar mogelijk krijgen professionals in de uitvoering meer beslisruimte. We nemen daarvoor hardheidsclausules op in de wet’ (p. 1).

Het is interessant om het coalitieakkoord naast de in oktober verschenen opinie van de Venetiëcommissie te leggen. In haar eerste opinie over Nederland (naar aanleiding van de toeslagenaffaire en met als onderwerp de bescherming van burgers), zet de European Commission for Democracy through Law kritische kanttekeningen bij het Nederlandse systeem van parlementaire controle. Naar aanleiding daarvan stelt zij onder meer voor de controlemogelijkheden van dertig Kamerleden uit te breiden, of bijvoorbeeld een vaste kamercommissie in te stellen die onderzoek doet naar wetgeving en de uitvoering daarvan in het licht van ‘general principles of good administration and the rule of law’. Dat laatste is illustratief voor wat een rode draad in de opinie mag worden genoemd: het belang van (meer) aandacht voor (materiële) rechtsbeginselen en proportionaliteit, bij het maken van wetten, in de uitvoering, en natuurlijk ook in de beoordeling van de rechter. Daarbij wordt expliciet de link gelegd met de bescherming van grondrechten, en gezegd wat we in Nederland liever niet horen: dat het gebrek aan constitutionele toetsing misschien niet helemaal wordt goedgemaakt door de mogelijkheid van toetsing aan het EVRM. De toeslagenzaken (althans tot 2019) laten in elk geval zien dat een terughoudende en ook beperkte toetsing aan het evenredigheidsbeginsel, in combinatie met het vrij (te) gemakkelijk ter zijde schuiven van klachten op basis van het EVRM, ertoe hebben geleid dat het uitgangspunt van proportionaliteit en grondrechten zo goed als geen rol toekwam. En dat terwijl het hier gaat om fundamentele individuele belangen, en vergaande aantasting daarvan.

Grondrechten worden in het coalitieakkoord nauwelijks genoemd, en over mensenrechten lezen we alleen onder het kopje ‘Buitenlands beleid’. Maar, zal de ingewijde lezer nu denken, er wordt ons toch wel constitutionele toetsing beloofd? Al op pagina 2 laten de regeringspartners inderdaad weten dat ‘de uitwerking van constitutionele toetsing ter hand’ wordt genomen. Of het er dit keer echt van zal komen, weten we vermoedelijk pas over een aantal jaren. Tegelijkertijd lijkt er ook door een verscherpte grondrechtelijke discussie tijdens de pandemie momentum te zijn – misschien is het nu of nooit. Volgens het akkoord zal het oppakken van dit onderwerp gebeuren ‘in lijn met het advies van de staatscommissie Parlementair stelsel, waarbij we kijken welke vormgeving het beste aansluit bij het Nederlandse rechtssysteem’. In het rapport van de commissie-Remkes wordt uitvoerig stilgestaan bij (de voordelen van) constitutionele toetsing (door een constitutioneel hof). Om het belang van proportionaliteitstoetsing en andere materiële toetsingscriteria daarbij draait het echter heen. Er wordt weliswaar kort verwezen naar het rapport van de staatscommissie Grondwet (commissie-Thomassen) uit 2010 waarin expliciet werd aanbevolen een algemene beperkingsclausule met dergelijke eisen in de Grondwet op te nemen, maar de (impliciete) conclusie is dat dat eigenlijk niet nodig is.

Net als Carla Zoethout, vind ik een dergelijke conclusie jammer, en het is dus te hopen dat het kabinet bij het ‘ter hand nemen’ van constitutionele toetsing verder kijkt dan het rapport van de commissie-Remkes, en wel teruggrijpt op dat van de commissie-Thomassen. En bovendien op de opinie van de Venetiëcommissie én op de vormgeving van constitutionele toetsing zoals die zich wereldwijd de afgelopen decennia heeft ontwikkeld (spoiler: met een centrale rol voor proportionaliteit). Als we terugkijkend op de toeslagenaffaire de mond vol hebben van evenredigheid, maar daarbij niet de link leggen met grondrechten als vehikel om dat te bewerkstelligen, is dat een gemiste kans. Daarbij heeft de pandemie – naast de relevantie van de onze Grondwet kenmerkende competentievoorschriften – de inherente link tussen (vergaande) beperking van fundamentele belangen en de vraag naar proportionaliteit toch eigenlijk afdoende duidelijk gemaakt. En let wel: dit gaat zeker niet alleen over de taak van de rechter. Wil je evenredige wetgeving, en een uitvoering die disproportionele aantasting van individuele belangen voorkomt, dan is een grondrechtenbegrip dat, hoewel niet volledig, wel expliciet samenvalt met de eis van proportionaliteit ook voor de wetgever en het bestuur een centraal startpunt.

Het coalitieakkoord legt terecht veel nadruk op vertrouwen. Daarvoor is naast een hersteloperatie en andere maatregelen, ook de wetenschap van belang dat je als burger steeds de mogelijkheid hebt een rechtvaardiging te verlangen op het moment dat jouw fundamentele belangen worden geraakt. De overgang van een repressief bestuur naar een responsief bestuur moet dan hand in hand gaan met een overgang van een culture of authority naar een culture of justification. Dit inmiddels wijdverbreide idee, dat stamt uit het Zuid-Afrikaanse debat ten tijde van het opstellen van de post-Apartheid-Grondwet, en dat rechtvaardiging in termen van proportionaliteit centraal stelt, zal hopelijk bij de uitvoering van het coalitieakkoord ook in Nederland aan terrein winnen.