Constitutioneel denken aan de hand van complexe vraagstukken

Op 4 december 2014 sprak professor Ernst Hirsch Ballin over ‘de constitutie van Lampedusa’ tijdens de themadag over rechtsstatelijke innovatie in de Eerste Kamer. Zijn pitch draaide om de vraag hoe wij om kunnen gaan met de duizenden mensen die via het kleine Italiaanse eiland in de Middellandse zee naar Europa proberen te vluchten en de rol die constitutioneel denken daarbij speelt. Een eenduidig antwoord hierop is moeilijk te formuleren, zo bleek. Maar, zoals Hirsch Ballin al aangaf, er zijn wel zekere do’s en don’ts, bijvoorbeeld het respecteren van internationale verdragen hieromtrent. Daarnaast stellen moeilijke vraagstukken, zoals de situatie op Lampedusa die opwerpt, ons in de gelegenheid om na te denken over wat onze rechtsstaat nu eigenlijk is en hoe wij vanuit die democratische rechtsstaat omgaan met dergelijke complexe problemen. Een belangrijk punt daarbij vind ik dat er mensen zijn die deze problemen op de agenda zetten en hier onderzoek naar doen. Zelf doe ik onderzoek naar een kwestie waarbij constitutionele vragen ook zeker een rol spelen: staatloosheid. Dat onderwerp staat de laatste tijd meer en meer in de belangstelling en is tegelijkertijd gerelateerd aan de migratieproblematiek en aan Lampedusa.

Om na te denken over constitutionele vragen is goede en volledige informatie een absolute must, vandaar ook mijn eerdere opmerking over het belang van onderzoek naar complexe vraagstukken. Dus: waar hebben we het over als we het hebben over staatloosheid? Een staatloze is een persoon die geen enkele nationaliteit bezit; hij of zij is van geen enkel land een burger. Anders gezegd: “een staatloze is een persoon die door geen enkele staat, krachtens diens wetgeving, als onderdaan wordt beschouwd.”[i] Staatloosheid wordt (internationaal) gezien als een probleem wat een oplossing verdient, niet in de laatste plaats omdat het ontbreken van een nationaliteit er vaak voor zorgt dat deze staatlozen geen toegang hebben tot de meest basale (mensen)rechten. Onder vluchtelingen of migranten die aankomen in Lampedusa kunnen zich ook personen bevinden die staatloos zijn. Laat ik daarbij echter voorop stellen dat lang niet alle vluchtelingen en migranten staatloos zijn en dat staatloosheid ook kan ontstaan in een context waarin migratie eigenlijk geen rol speelt.[ii] Dat neemt echter niet weg dat staatloosheid in Europa vooral wordt gezien als probleem dat gerelateerd is aan migratie.[iii] Er wordt geschat dat zich in de Europese Unie meer dan 400.000 staatlozen bevinden.[iv] Nederland is geen uitzondering en heeft tevens te maken met staatlozen.[v]

De vraag hoe hiermee om te gaan is dus ook relevant voor de Nederlandse rechtsstaat. Een staatloze heeft namelijk in beginsel in geen enkel land de rechten (en plichten) van een burger. Dat maakt hen enerzijds een kwetsbare en vaak uitgesloten groep, juist omdat er geen enkele staat is waar zij hun (mensen)rechten kunnen claimen. Anderzijds zijn zij ook een probleem voor de individuele staat evenals het internationale systeem van staten.[vi] Doordat een staatloze geen enkele nationaliteit bezit is er in beginsel ook geen enkele staat verantwoordelijk voor hem of haar en is een staatloze eigenlijk altijd op een plek waar hij of zij niet ‘hoort’ te zijn. Hoe ga je als staat er dan mee om als een staatloze bij jou aanklopt voor bescherming of hulp? Er zal dan een antwoord moeten worden gevonden dat past binnen onze rechtsstaat.

Als ik kijk naar mijn eigen onderzoek omtrent deze kwestie tot nu toe kan ook ik niet anders dan het met Hirsch Ballin eens zijn: een eenduidig antwoord is ook in dit geval niet te formuleren. De woorden van Hirsch Ballin over goed constitutioneel denken kunnen daarbij overigens wel enige hulp bieden. Er zal moeten worden gezocht naar een weg die rekening houdt met de sociale, economische en geografische kenmerken van een gebied, maar eerst en vooral met de aanspraak van ieder mens op een leven in waardigheid en een toekomst waarin het recht hem of haar beschermt. Toch zijn er ook gerichte do’s en don’ts te formuleren als het over staatloosheid gaat. Een do is het implementeren van de twee internationale verdragen betreffende specifieke bescherming van staatlozen en het beperken van staatloosheid[vii] aan de hand van de richtlijnen die het Hoog Commissariaat der Verenigde Naties voor Vluchtelingen hierover heeft uitgebracht.[viii] Op deze manier kunnen staatlozen passende bescherming krijgen en kan het ontstaan van staatloosheid worden beperkt. Een andere do hierbijishet ontwikkelen van fatsoenlijke procedures voor staatlozen die niet te lang duren en het verstrekken van nationaliteit aan staatlozen die thuis zijn[ix] in Nederland, zodat ook zij volwaardig deel uit kunnen maken van onze rechtsstaat en de ontwikkeling daarvan. Don’ts zijn het discrimineren van staatlozen, en het marginaliseren en negeren van dit probleem.

Nederland heeft recent al belangrijke stappen gezet die zouden kunnen leiden tot een verbetering van de positie van staatlozen. Zo zijn er plannen voor een vaststellingsprocedure voor staatsloosheid en is er aangekondigd dat de gemaakte voorbehouden bij een van de voorgenoemde verdragen betreffende staatsloosheid zullen worden opgezegd. Ook zal de wetgeving met betrekking tot het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit voor staatloos in Nederland geboren kinderen worden gewijzigd.[x] Deze aankondigingen zijn deels in lijn met bovengenoemde do’s, maar moeten nog verder worden uitgewerkt. Toch laat dit zien wat de waarde van constitutioneel denken kan zijn voor dergelijke vraagstukken. Het is een cliché om te claimen dat men daarbij alleen maar innovatief en vernieuwend moet denken. Veel belangrijker is het om op basis van de juiste informatie in do’s en don’ts te denken en vast te houden aan de menselijke waardigheid en de fundamentele rechten waar onze rechtsstaat voor moet blijven staan. Met dat als uitgangspunt kunnen op creatieve wijze ongetwijfeld passende oplossingen worden gevonden.