Constitutioneel moment #11: De Nacht van Schmelzer als ‘anti-constitutioneel’ moment: het begin van de praktijk van ‘geen regeringswisseling zonder verkiezingen’

Het leuke van conventies (ongeschreven, bindende regels in de constitutie, die niettemin onder voorwaarden afwijking toelaten) is dat zij van het ene op het andere moment kunnen ontstaan. Alleen al om die reden mogen conventies niet in deze zomerserie van Nederland Rechtsstaat ontbreken. Veelzeggend is dat veel conventies in de Nederlandse constitutie zijn gekoppeld aan het jaar waarin het moment van de vestiging van de betreffende regel plaatsvond.

Zo is er de conventie van 1868 op basis waarvan de regering de Tweede Kamer niet tweemaal mag ontbinden vanwege hetzelfde feit, de conventie van 1922 die voorschrijft dat de bewindslieden van het kabinet hun ontslag aanbieden aan de koning voorafgaand aan nieuwe Tweede Kamerverkiezingen (die de conventie van 1868 overbodig maakte en de weg vrijmaakte voor de vertrouwensregel zoals wij die nu kennen) en de conventie van 1977 waaruit volgt dat het initiatief in de kabinetsformatie ligt bij de partij die de meeste zetels heeft behaald bij de Tweede Kamerverkiezingen. Al deze conventies zijn op zichzelf interessant genoeg voor een apart blog binnen deze reeks.

Niettemin heb ik ervoor gekozen om deze blog aan een andere ‘conventie’ te wijden, namelijk de praktijk dat vrijwel direct na de val van een kabinet de Kamer wordt ontbonden conform artikel 64 Grondwet waarna nieuwe Tweede Kamerverkiezingen worden uitgeschreven. Af en toe wordt hiernaar verwezen als de ‘conventie van 1966’. Niet alleen is het ontstaan van deze praktijk onlosmakelijk verbonden met één moment, namelijk de Nacht van Schmelzer, maar ook ondervinden wij nog regelmatig de (vervelende) gevolgen van deze praktijk. Hoewel deze praktijk vaak als ‘conventie’ wordt aangeduid, is het zeer de vraag of zij wel als zodanig moet worden gekwalificeerd. Anders dan de eerste drie genoemde (echte) conventies, is hier volgens mij sprake van een regel die eigenlijk tegen de constitutie in gaat. Van een ‘echte’ conventie kan dan eigenlijk geen sprake zijn. Ik zal dat uitleggen, maar voordat ik dat doe schets ik eerst de nodige context.

Het ontstaan van de praktijk van geen regeringswisseling zonder verkiezingen is te herleiden tot één concreet moment: de val van het centrumlinkse kabinet-Cals (1965-1966), bestaande uit bewindspersonen van de PvdA en de confessionele partijen KVP en ARP, tijdens de nacht van 13 op 14 oktober 1966, bekend als de Nacht van Schmelzer. De prangende kwestie die aanleiding gaf tot deze kabinetscrisis was het financiële beleid van dit kabinet. De tegenvallende economische groei en de hogere inflatie leidden er al snel toe dat er spanningen in het kabinet ontstonden tussen de PvdA aan de ene kant en haar twee andere coalitiepartners aan de andere kant over de staat van de rijksbegroting. Tijdens de algemene politieke en financiële beschouwingen vanaf 11 oktober 1966 culmineerden deze spanningen in de val van het kabinet-Cals. De directe aanleiding voor het einde van dit kabinet was de aanneming door de Tweede Kamer van een motie van KVP-fractievoorzitter Norbert Schmelzer (een partijgenoot van premier Cals!) in de vroege ochtend van 14 oktober 1966. In die motie werd opgeroepen om meer maatregelen te nemen ter voorkoming van een stijging van de uitgaven van het Rijk in 1968, iets wat voor Cals onacceptabel was.

De Nacht van Schmelzer, waarover later nog verschillende reconstructies zijn verschenen, wordt door velen als een keerpunt in de parlementaire geschiedenis gezien. Zo leidde de val van het kabinet-Cals tot de afscheiding van progressieve christenen uit de KVP en andere partijen die de nieuwe Politieke Partij Radicalen (PPR) oprichtten (in 1989 opgegaan in GroenLinks) en tot een tijdelijke breuk tussen de PvdA en de KVP (de anti-KVP-motie op het PvdA-partijcongres in 1969). Mede vanwege het wantrouwen van de PvdA in de KVP wordt de Nacht van Schmelzer ook wel gezien als het moment dat decennia van radicalisering en polarisering in de Nederlandse politiek inluidde. Veelzeggend is ook dat de oprichting van de nieuwe politieke partij D’66 (toen nog met apostrof) plaatsvond op de dag waarop Cals het ontslag van zijn kabinet aanbood aan de koningin: 14 oktober 1966.

En dat brengt mij op de relevantie van de Nacht van Schmelzer voor de dag van vandaag: een van de speerpunten van het D’66 van destijds was dat Tweede Kamerverkiezingen slechts een kabinet van één politieke signatuur zou mogen voortbrengen. Dat speerpunt bleek vrijwel meteen zeer invloedrijk: van alle partijen die deelnamen aan de Tweede Kamerverkiezingen van 1971 droeg alleen de VVD dit standpunt niet expliciet uit. Zo kwam feitelijk een einde aan de gedachte dat een regeringswisseling mogelijk is zonder tussentijdse Tweede Kamerverkiezingen, hoewel er nooit een dwingende regel van dien aard is vastgelegd. Er zou na die tijd simpelweg nooit meer draagvlak ontstaan om die praktijk te doorbreken: het ontstaan van een kabinet als het kabinet-Cals, dat immers zélf is gevormd na de val van het centrumrechtse kabinet-Marijnen zonder voorafgaande Tweede Kamerverkiezingen, behoort sinds die tijd niet meer tot de mogelijkheden.

Hoe hardnekkig deze praktijk is, bleek tijdens het Tweede Kamerdebat op 25 mei 2012 over de nieuwe rijksbegroting voor 2013 dat kort na de val van het kabinet-Rutte I (van VVD en CDA met gedoogsteun van de PVV) plaatsvond. In dat debat deed Tweede Kamerlid Van der Staaij (SGP) aan premier Rutte (VVD) het idee aan de hand om géén nieuwe Tweede Kamerverkiezingen uit te schrijven maar op basis van de samenstelling van de huidige Kamer meteen een nieuw kabinet te vormen. Volgens Rutte was dat echter niet aan de orde en lag ‘het zeer voor de hand’ dat er nieuwe verkiezingen zouden volgen na de val van een kabinet. Na de val van het kabinet-Rutte IV in juni 2023 stelde bij mijn weten zelfs geen enkel Tweede Kamerlid de vraag naar de wenselijkheid van het uitschrijven van nieuwe verkiezingen, terwijl dat best voor de hand had gelegen. Op het moment van zijn val was het, net als bij de val van het kabinet-Rutte I trouwens, nog geen 1,5 jaar geleden dat het uit de startblokken was gekomen. De vaste zittingstermijn van de Tweede Kamer van vier jaar had nog makkelijk ruimte gelaten voor de vorming van een nieuw tussentijds kabinet op basis van de samenstelling van de Kamer van toen.

Het klinkt natuurlijk sympathiek dat na de val van een kabinet meteen nieuwe Tweede Kamerverkiezingen worden uitgeschreven. Toch is de praktijk van geen regeringswisseling zonder tussentijdse verkiezingen minder wenselijk dan die op het eerste gezicht lijkt, bijvoorbeeld vanuit het oogpunt van efficiëntie. Behalve de nodige tijd, kost de organisatie van nieuwe verkiezingen veel geld: de kosten van de Tweede Kamerverkiezingen van 2023 bedroegen bijvoorbeeld 93 miljoen euro. Veel gemeenten (die voor de organisatie van de verkiezingen verantwoordelijk zijn) moesten vorig jaar geld bijleggen bij hun inkomsten uit het Gemeentefonds om de organisatie van deze verkiezingen daadwerkelijk rond te krijgen.

Maar het belangrijkste argument tegen deze praktijk is constitutioneel: in de woorden van oud-D66-senator en staatsrechtsgeleerde Jan Vis (1933-2011) bevestigt deze praktijk dat ‘het primaat van de representatie plaats maakte voor het primaat van de machtsvorming’ (NJB 2003, p. 14). Tweede Kamerverkiezingen lijken niet meer primair tot doel te hebben om de Tweede Kamer als volksvertegenwoordigend orgaan te kiezen, maar om de samenstelling van de nieuwe coalitie te bepalen. Vis wees er echter al op dat de Tweede Kamer niet alleen een geheel is, maar ook een verzameling van 150 individuele Kamerleden: de meesten van hen zullen over het algemeen Kamerontbinding en nieuwe verkiezingen willen vermijden, in het bijzonder als hun partij in de peilingen op verlies staat. Zélfs als zij zich daar niet openlijk tegen uitspreken, zoals in 2012 nauwelijks en in 2023 helemaal niet gebeurde, zegt dat nog niet zoveel, omdat zij met zo’n betoog nooit de populariteitsprijs zullen winnen.

Maar dat maakt het nog niet meteen onterecht om aandacht aan deze zorg te besteden: het verloop van Tweede Kamerleden neemt steeds verder toe, terwijl het in de vingers krijgen van het vak van Tweede Kamerlid op zijn allerminst een aantal jaren kost. Ook tegen die achtergrond is de vaste zittingstermijn van vier jaar van de Tweede Kamer constitutioneel verankerd in artikel 52 lid 1 Grondwet. Natuurlijk maakt het ontbindingsrecht van artikel 64 Grondwet het mogelijk om deze vaste termijn in voorkomende gevallen te doorbreken (sterker nog, dat beoogt dit artikel zelfs), maar dat betekent nog niet dat de val van een kabinet automatisch – dat wil zeggen: zonder ook maar enige discussie in de Tweede Kamer – tot nieuwe verkiezingen zou moeten leiden. Tegen die achtergrond zou het onterecht zijn om deze praktijk als een bindende conventie aan te duiden.

Uit dit voorbeeld blijkt weer hoe plotseling wenselijke en minder wenselijke constitutionele conventies en praktijken kunnen ontstaan. Hoewel het er niet naar uitziet dat de praktijk van geen regeringswisseling zonder tussentijdse verkiezingen op korte termijn beëindigd wordt, kan dat toch ineens gebeuren. Daarvoor is het al voldoende dat een aantal Kamerleden na een volgende kabinetscrisis hierover een discussie starten. Wie weet blijkt dat in deze turbulente politieke tijden ineens wel mogelijk.