Constitutionele momenten #6: Verkiezingen als constitutioneel moment? Over politieke representatie en de zoektocht naar het soevereine volk

2024 is een jaar van verkiezingen (voor overzichten, zie hier en hier). Vele daarvan zijn al achter de rug: de Tweede Kamerverkiezingen in Nederland (die ons een kabinet met radicaal rechts hebben gebracht), de verkiezingen van het Europees Parlement (waar rechtse partijen ook winst hebben behaald), de parlementsverkiezingen in India (waar de partij van Modi opnieuw won), en de presidentsverkiezingen in Rusland (waarvan de winnaar al van tevoren vaststond). Andere verkiezingen moeten nog komen: ontegenzeggelijk zijn de presidentsverkiezingen in de Verenigde Staten daarvan die met de grootste betekenis voor de wereldpolitiek.

Vaak worden verkiezingen gezien als  feest der democratie. Het belang van vrije periodieke verkiezingen in een democratische rechtsstaat kan dan ook moeilijk worden overschat. De frase ‘feest van de democratie’ lijkt echter wel uit te gaan van een specifieke lezing van verkiezingen als constitutioneel moment bij uitstek, waarbij verkiezingen onmiddellijk aan de volkssoevereiniteit worden gekoppeld.

Het achterliggende denkschema lijkt dan het volgende te zijn. In onze hedendaagse democratie wordt het volk normaal gesproken vertegenwoordigd, zoals binnen de Nederlandse rechtsorde wordt uitgedrukt in artikel 50 Grondwet. Bij verkiezingen is het volk echter zelf aanwezig en kiest het wie het de komende tijd mag representeren. Verkiezingen zijn daarmee een directe uitdrukking van de volkswil. De directe aanwezigheid van het volk en de onmiddellijke uitdrukking van de volkswil gelden nog altijd als het ideaal van democratie. Representatie is daarmee een noodzakelijk kwaad. De directe democratie is immers te verkiezen boven de indirecte.

De vraag is of dit denkschema wel klopt.

In een van zijn essays over de moderne democratie geeft de Franse politiek filosoof Claude Lefort een interessante analyse van wat er gebeurt bij verkiezingen. Hij stelt dat verkiezingen het volk helemaal niet aanwezig maken, maar dat er iets anders plaatsvindt bij verkiezingen, iets dat veelzeggend is voor de aard van de moderne democratie: precies op het moment dat de volkssoevereiniteit wordt verondersteld zich te manifesteren en het volk als eenheid aanwezig zou moeten zijn, valt het uiteen in een verzameling individuen. Op het allesbeslissende moment regeert in een democratie de logica van het getal. Het gaat bij verkiezingen immers om een veelheid van burgers die hun individuele stemrecht uitoefen en waarvan we vervolgens de stemmen tellen om zo de uitslag vast te stellen. Het belangrijke punt hier is dat het soevereine volk zelf afwezig blijft.

Deze afwezigheid is echter geen gebrek, maar een wezenlijk kenmerk van het volk in een democratie. Het is typerend voor de manier waarop machtsrelaties in de moderne democratie zijn gestructureerd, stelt Lefort. Door de rechtsorde te funderen op een sociaal contract, wordt het volk in een democratie drager van soevereiniteit. Maar omdat het niet als zodanig in de samenleving bestaat, dienen het volk en de macht gerepresenteerd te worden. Een democratische samenleving wordt juist gekenmerkt door verdeeldheid en onbepaaldheid. In de beroemde woorden van Lefort: in de moderne democratie is ‘de plaats van de macht een lege plaats’. Deze metafoor drukt de constitutieve kloof tussen de verdeling van de macht op een bepaald moment enerzijds en het ideaal van volkssoevereiniteit anderzijds uit. Democratische politiek kan alleen bestaan vanwege deze kloof, vanwege deze symbolisch lege plaats. Daarmee wordt een democratisch regime gekarakteriseerd door een erkenning van de contingentie van de eigen machtsaanspraak: die is niet absoluut gefundeerd en noodzakelijk, maar behoudt iets toevalligs.

Elke eenheid is dus slechts een gerepresenteerde eenheid. Deze stelling heeft ten minste drie implicaties. Ten eerste bestaat het volk als eenheid niet in de werkelijkheid. Dit is een krachtige verwerping van politieke retoriek die stelt direct de volkswil te vertolken en daarmee een ‘politiek van onmiddellijkheid’ nastreeft, iets wat met name populistische politici doen. In een democratie spreekt elke politicus die aansprak wil maken op gezag namens het volk. Tegelijkertijd is duidelijk dat ‘spreken in de naam van’ een andere manier is om de representatieve structuur van democratie uit te drukken. Wat vertegenwoordigd wordt en ook alleen als representatie bestaat, is het volk als eenheid, ofwel het algemeen belang. Dit maakt democratische politiek wezenlijk bemiddeld.

Ten tweede is elke representatie per definitie beperkt, voorlopig en dus aanvechtbaar. Dit maakt het mogelijk om politieke strijd (mede) te begrijpen als een strijd om en via representaties. Democratie bestaat bij de gratie van die strijd en zal deze dan ook institutioneel mogelijk maken. Mensenrechten spelen hierbij een cruciale rol. Hierin verschilt democratie pertinent van dat andere moderne politieke regime, het totalitarisme, dat Lefort begrijpt als een poging om de plaats van de macht opnieuw te bezetten door politieke strijd te vervangen door de substantiële eenheid van het ene volk dat spreekt via de ene leider en uitdrukking vindt in de ene partij. Hoewel er (gelukkig) weinig politieke regimes in de wereld in strikte zin totalitair zijn te noemen, lijken er steeds meer populistische politici gevaarlijk dicht tegen dit soort retoriek van de eenheid aan te schurken. Democratie veronderstelt echter juist dat elke aanspraak op eenheid noodzakelijkerwijs een politieke claim is en als zodanig betwistbaar blijft.

Ten slotte betekent dit dat verkiezingen één maar niet noodzakelijkerwijze de enige of bevoorrechte manier zijn waarop het afwezige volk kan worden voorgesteld. Het is daarbij goed om voor ogen te houden dat niet alleen daadwerkelijk democratische regimes verkiezingen organiseren. Ook de autocraten van deze wereld koketteren maar al te graag met een overduidelijke meerderheid en een grote opkomst als het op verkiezingen aankomt. Dit toont eens te meer hoezeer verkiezingen worden gezien als het constitutionele moment par excellence. Echter, men kan zich afvragen of politieke representatie in de zin van het voorstellen van het afwezige volk wel per definitie via verkiezingen dient plaats te vinden. Er is veel voor te zeggen dat juist een institutie als de rechter dit ook goed zou kunnen doen. Veel rechterlijke uitspraken in klimaatzaken of ter bescherming van de belangen van minderheden zouden op die manier kunnen worden begrepen: als het mede vormgeven van wat in het algemeen belang is, ook als onze gekozen volksvertegenwoordigers daar een andere mening over hebben.

Omdat democratie alleen indirect kan zijn, vervalt hiermee ook het absolute verschil tussen vertegenwoordiging en referenda. Dit laatste middel wordt ook vaak door populistische partijen omarmd als een directe toegang tot de volkswil. Nu die directe toegang niet bestaat, dienen ook referenda begrepen te worden in termen van representatie. Dit betekent niet dat ze geen plaats meer zouden kunnen krijgen in een democratische rechtsstaat. Referenda zouden wellicht kunnen worden gezien als een van de gedaanten die ‘tegendemocratie’ inneemt. Dit begrip is gemunt door Lefort’s leerling  Pierre Rosanvallon en ziet op buitenparlementaire manieren waarop de macht van het volk zich in een democratie kan manifesteren. Rosanvallon onderscheidt drie vormen van tegenmacht. Ten eerste gaat het om min of meer structureel toezicht op de parlementaire en bestuurlijke organen door allerhande organisaties die waakzaam zijn op machtsmisbruik. Hieronder valt bijvoorbeeld een onafhankelijke en kwalitatief hoogstaande journalistiek. Een tweede vorm van tegenmacht ziet op machten in een samenleving die belemmerend kunnen werken, waardoor ze zogenoemde hindermacht uitoefenen. Burgerorganisaties die thema’s agenderen, of verzet organiseren zijn hier een voorbeeld van. In de derde plaats is er bij tegendemocratie te denken aan de in belang toenemende rol van de rechter. Door juridisering van maatschappelijke conflicten en van het politieke proces, maken burgers eerder de gang naar de rechter. De rechterlijke macht kan daardoor een weerwoord bieden tegen de macht van bestuur en politiek (voor een bespreking van tegendemocratie in de Nederlandse context, zie hier).

Zonder af te dingen op het belang van vrije periodieke verkiezingen in een democratische rechtsstaat, is het goed om verder te kijken dan verkiezingen en voor ogen te houden dat politieke representatie een sleutelbegrip is om in een democratie politiek te begrijpen en te bedrijven, ook voor hen die momenteel niet tot de meerderheid behoren. Dus in en na dit jaar van verkiezingen, doen we er goed aan ons niet blind te staren op uitslagen die zouden wijzen op ‘wat het volk wil’. Liever richten we onze aandacht op de overvloed aan gedaanten van politieke representatie, binnen en buiten het parlement, door burgers die hun rechten uitoefenen en ook door niet- of ondergerepresenteerde groepen die (nieuwe) rechten claimen. Die overvloed is een hoopvolle herinnering aan wat politiek in een democratische rechtsstaat is: de constante zoektocht naar het soevereine volk dat zelf immer afwezig blijft.