Constitutionele momenten #7: Das Ermächtigungsgesetz: hoe de destructie van een rechtsstaat kan worden verankerd

Deze zomerreeks gaat over opzienbarende constitutioneelrechtelijke gebeurtenissen. Op 23 maart 1933 was sprake van zo’n gebeurtenis, dit keer een donkere. Die dag nam de Duitse Rijksdag de zogenaamde Machtigingswet (Ermächtigungsgesetz) aan, oftewel Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich. Pas met de totstandkoming van deze wet zou Duitsland een totalitaire dictatuur zijn geworden, zo las ik wel eens. In dit blog stel ik de vraag of de totstandkoming van deze wet daadwerkelijk het doorslaggevende overgangsmoment was van een democratische rechtsstaat naar een totalitair regime. Om deze vraag te beantwoorden breng ik de gebeurtenissen tussen november 1932 tot en met maart 1933 kort in herinnering met een focus op de constitutioneelrechtelijke wijzigingen. Deze focus doet de complexiteit van de situatie in 1933 enigszins tekort. Tegelijkertijd is het nuttig om voor ogen te krijgen hoe snel de destructie van een constitutioneelrechtelijke orde kan plaatsvinden.

Een periode van instabiliteit

Vanaf 1929 ondervond met name Duitsland veel gevolgen van the Great Depression met een uitzonderlijke toename van werkloosheid en armoede tot gevolg. Dat leidde tot een bijzonder tumultueuze en politiek instabiele tijd. In november 1932 vonden de zoveelste verkiezingen plaats en bleek het lastig om een regering te formeren. De NSDAP, met Adolf Hitler als boegbeeld, werd (ondanks verlies) de grootste partij en verkreeg een derde van de stemmen. Generaal Kurt von Schleicher werd kanselier, maar faalde in de totstandbrenging van een centrumregering met meer gematigde NSDAP’ers. Daarop benoemde Reichspräsident Von Hindenburg Hitler met tegenzin tot Reichskanzler op 30 januari 1933. Dat leidde tot een kabinet van Hitlers nationaalsocialisten en conservatieve nationalisten onder leiding van Franz von Papen. De verwachting van Von Papen was dat de conservatieven de nationaalsocialisten in toom zouden kunnen houden. De nationaalsocialisten hadden op dat moment immers geen meerderheid in het parlement en hadden de steun van centrumpartijen. Op dat moment was er nog geen sprake van totalitaire dictatuur. Maar schijn bedriegt, alle ingrediënten waren reeds aanwezig voor een snelle destructie van de Weimarrepubliek.

De kwetsbaarheden van de Weimarrepubliek

Naast de hiervoor genoemde economische en politieke instabiliteit waren er nog meer kwetsbaarheden binnen de Weimarrepubliek. De president had grondwettelijk gezien veel macht, maar was in 1933 inmiddels een hoogbejaarde die mogelijk leed aan een vorm van dementie. Von Hindenburg kon de nationaalsocialisten niet matigen. Verder was sprake van een extreme polarisatie tussen de communisten en sociaaldemocraten enerzijds (binnen dit linkse deel bestond overigens ook een grote onderlinge afkeer) en de nationaalsocialisten anderzijds. De NSDAP bediende zich daarnaast van de SA en SS, die politieke tegenstanders intimideerden. De nationaalsocialisten waren meesters in propaganda en extreem opportunistisch. Dit opportunisme is goed zichtbaar in de eerste beslissing van de president (op aandringen van de nationaalsocialisten) na het aantreden van Hitler als kanselier. Von Hindenburg besloot namelijk vrijwel direct tot ontbinding van de Rijksdag en dat zouden de derde verkiezingen van de Rijksdag worden binnen één jaar tijd (nog afgezien van presidentsverkiezingen van het voorjaar van 1932). Let wel, het kabinet-Hitler I was net aangetreden en had de meerderheid in het parlement; verkiezingen waren dus niet nodig voor voldoende steun voor het kabinet. Het idee achter de ontbinding was echter dat het volk de gelegenheid zou krijgen om legitimiteit te verlenen aan de nieuwe regering en verderstrekkende maatregelen. Verkiezingen waren hier juist het gevolg van de installatie van een regering in plaats van andersom. De betreffende verkiezingen zouden plaatsvinden op 5 maart 1933.

Na het ontbindingsbesluit van 1 februari 1933 volgden destructieve beslissingen elkaar in een hoog tempo op in de vorm van presidentiële noodverordeningen. Artikel 48 lid 2 van de Weimarer Verfassung was hierbij de grondslag en vormde een belangrijke kwetsbaarheid. Op basis van deze bepaling kon de Reichspräsident maatregelen nemen als de openbare orde en veiligheid verstoord of in gevaar was. Hij kon daarbij een groot aantal grondrechten inperken. De president moest een beslissing op grond van deze bepaling wel aan de Rijksdag voorleggen, waarna de Rijksdag de bevoegdheid had om de noodverordening buiten werking te stellen. In dezelfde week van het ontbindingsbesluit werd deze noodverordeningsbevoegdheid ingezet. Een oproep van de communisten om te staken, beantwoordde de Reichspräsident met een presidentiële noodverordening zum Schutze des Deutschen Volkes, waardoor van persvrijheid en verenigingsvrijheid geen sprake meer was, en dat in tijden van verkiezingen. Drie weken later, op maandag 27 februari 1933, vond een dramatische gebeurtenis plaats die het symbool vormt van de vernietiging van het constitutionele systeem: de Rijksdagbrand. Tot op de dag van vandaag is discutabel wie de Rijksdag heeft aangestoken. Dat het om brandstichting ging, is een uitgemaakte zaak. Hoe dan ook, de communisten kregen in 1933 de schuld en meteen volgde een nog zwaardere noodverordening van Von Hindenburg ter bescherming van het volk en de staat. In deze verordening die vooral tegen de communisten was gericht, werd de uitoefening van een groot aantal burgerlijke rechten en vrijheden nog verder buiten werking gesteld. De werkingssfeer van de verordening was onduidelijk, waardoor de noodverordening tegen iedereen kon worden ingezet. De verordening schreef en passant de doodstraf voor bij een groot aantal delicten. Met de totstandkoming van de genoemde noodverordeningen was het overgangsmoment naar een totalitaire dictatuur gegeven.

De verkiezingen van 5 maart 1933

Tegen deze achtergrond moge duidelijk zijn dat de verkiezingen van 5 maart 1933 allesbehalve eerlijke verkiezingen waren. Voor eerlijke verkiezingen is de uitoefening van grondrechten onontbeerlijk. Daarnaast werd de verkiezingstijd overschaduwd door terreur en geweld. In dat licht is het nog opvallend dat de nationaalsocialisten op 5 maart 1933 ‘slechts’ 288 van de 647 stemmen verwierven en dus geen absolute meerderheid. De SPD werd de tweede partij met 120 stemmen. De 81 mandaten van de communistische partij werden met behulp van de noodverordening meteen ongedaan gemaakt. Hierdoor was wél sprake was van een absolute meerderheid, omdat het totaal aantal leden van de Rijksdag feitelijk naar 561 ging. Verder verkreeg de Duitse Nationale Volkspartij, die dicht bij de nationaalsocialisten stond, 52 zetels. De centrumpartij kreeg 73 zetels. Het volgende doel van de nationaalsocialisten was nu om de macht juridisch te verankeren met behulp van de Machtigingswet.

De Machtigingswet

Twee weken na de verkiezingen kwam de Machtigingswet in stemming. De wet bestond uit slechts vijf artikelen. Op grond van artikel 1 van de wet kon de regering wetten maken buiten het parlement om. Artikel 2 bepaalde dat die wetten konden afwijken van de Grondwet. De wet was tijdelijk en zou vier jaar gelden tot aan 1937. Formeel bleef de Weimarer Reichsverfassung bestaan, maar deze bleek geen enkele begrenzing van het nazibewind meer te bieden. De Machtigingswet moeten we bezien als de juridische verzegeling van de afbraak die eerder in korte tijd had plaatsgevonden.

Voor de totstandkoming van de Machtigingswet moest de grondwetsherzieningsprocedure worden gevolgd en dus was een gekwalificeerde meerderheid van twee derden van het aantal stemmen nodig in de Rijksdag en Rijksraad op basis van artikel 76 van de Weimarer Verfassung. Uiteindelijk verkreeg de wet de vereiste gekwalificeerde meerderheid op 23 maart. Dat was mogelijk, omdat ook 26 SPD-leden inmiddels waren gearresteerd of gevlucht. Ook de centrumpartijen steunden uiteindelijk de wet, gedwongen of niet. Nog dezelfde avond besloot ook de senaat, de Rijksraad, tot instemming met de wet. De nationaalsocialisten hadden de Rijksraad al eerder onder controle gekregen, waardoor ook binnen dat orgaan van enige tegenmacht geen sprake meer was.

Slot

In een verbluffend tempo was Duitsland vanaf eind januari 1933 een totalitaire dictatuur geworden. Ik kom daarmee terug op de vraag waarmee ik dit blog opende: was de totstandkoming van de Machtigingswet daadwerkelijk het doorslaggevende overgangsmoment van een democratische rechtsstaat naar een totalitaire staat? Het antwoord op die vraag luidt ontkennend zonder dat ik de betekenis van de Machtigingswet veronachtzaam. Historische processen laten zich niet goed vatten in één enkel moment, zo kunnen we lezen in het recent verschenen blog in deze zomerreeks van Raymond Kubben. De totstandkoming van de Machtigingswet was vooral de juridische verankering en ‘legitimatie’ van die destructie. Het proces van destructie was eerder begonnen. Zo bestond er voor 23 maart 1933 al lange tijd armoede in een verdeeld land, een giftige politieke context en was er geen sprake van serieuze tegenmacht aan de Duitse regering, bijvoorbeeld vanuit de president. Ook de hoogste rechters zoals het Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich en het Reichsgericht hadden niet de bevoegdheid om de destructieve wetten van het Rijk te toetsen. Deze donkere episode in de geschiedenis laat vooral zien dat de presidentiële noodbevoegdheid van artikel 48 Reichsverfassung binnen deze context een belangrijke juridische kwetsbaarheid vormde van het Duitse stelsel. Politieke tegenstanders konden uit de weg worden geruimd op basis van vage bepalingen in noodverordeningen. Het noodrecht en de bescherming van grondrechten verdienen daarom veel aandacht, juist ook voordat tijden van politieke en economische instabiliteit aantreden.