Constitutionele momenten#5: Het Spitsbergenverdrag van 9 februari 1920

Het hele jaar door, maar vooral in de maanden waarin de zon er niet ondergaat, reizen veel onderzoekers  naar Spitsbergen, het grootste eiland van de eilandengroep Svalbard, evenals ecotoeristen en andere mensen die het hoofd koel willen houden. Die onderzoekers zijn vooral onderzoekers van klimaat,  Gletsjers en  fossiele Archeologie . Maar ook voor juridische onderzoekers  is  Svalbard een fascinerende bestemming, de plaats van  een constitutioneel moment par excellence.  In juni van dit jaar kwam ik er weer, de maand waarin de middernachtzon het hoogst aan de hemel staat. Svalbard ligt in het hoge noorden, aan de rand van het Noordpoolgebied, tussen 74° en 81° Noorderbreedte. Er was veel veranderd sinds de vorige keer, vijftien jaar geleden. De gletsjers hadden massa verloren, er was meer permafrost ontdooid en het Spitsbergenverdrag van 9 februari 1920 (Treaty Concerning Spitsbergen (2 L.N.T.S. 7) was meer dan destijds teruggekomen in de publieke belangstelling – tenminste daar, niet hier, al zou dat wel zo moeten zijn.

In mijn moeders Bos schoolatlas van 1919 (R. Bos, Atlas der Geheele Aarde, Groningen: P. Noordhoff) is de eilandengroep die toen nog de naam Spitsbergen droeg, wit gebied, niet wegens sneeuw en ijs, maar omdat het tot geen enkele staat behoorde. De eilanden waren in 1596 ontdekt door de Nederlander Willem Barentsz, op zoek naar een noordoostelijke scheepsroute naar Oost-Azië. Die route volgde hij tot zijn schip bij Nova Zembla in het pakijs kwam vast te zitten. In de daarop volgende eeuwen kwamen naast Nederlanders – geografische namen zoals die van Smeerenburg, Barentsburg en Amsterdamøya herinneren hieraan – vooral Noren en Russen naar dit gebied, voor walvisvangst, pelsjacht en later kolenwinning. Permanent staatsgezag werd er echter niet gevestigd. De eilandengroep bleef volkenrechtelijk terra nullius (klemtoon op de i), niemandsland, en raakte sinds het laaste kwart van de 19de eeuw steeds meer betrokken in een internationale concurrentie om zeggenschap in de Arctische regio.

Lang werd onderhandeld over een vorm van gemeenschappelijk bestuur als ‘condominium’, door Noorwegen en Rusland, eventueel aangevuld met Zweden, maar aan gesprekken daarover kwam een eind met de Eerste Wereldoorlog. In het kielzog van de vredesconferentie in Parijs (1919-1920, waar onder andere het Verdrag van Versailles werd opgesteld) werden de meestbetrokken landen het eens over de toekomstige status van de eilandengroep. Negen landen (Noorwegen, de VS, Denemarken, Frankrtijk, Italië, Japan, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Zweden) sloten op 9 februari 1920 het Spitsbergenverdrag. De kern daarvan vormde de erkenning van de volledige en absolute soevereiniteit van het Koninkrijk Noorwegen over de eilandengroep, met inbegrip van het wat zuidelijker gelegen Beeren-Eiland, echter met inachtneming van de in het verdrag vastgelegde bijzondere voorwaarden.

De inwerkingtreding van het Spitsbergenverdrag op 14 augustus 1925 was een zeldzaam constitutioneel moment: een – al is het dun – bewoond deel van de aarde dat voorheen tot geen enkele staat behoorde, ging deel uitmaken van het Koninkrijk Noorwegen, terwijl de soevereiniteit wel duurzaam aan beperkende voorwaarden werd gebonden. Die voorwaarden dienden ter bescherming van economische belangen waarvoor de vroegere status als terra nullius ruimte had geboden. De belangrijkste voorwaarde is dat de staatsburgers van de verdragsluitende partijen vrije toegang hebben tot het gebied en daar op voet van gelijkheid activiteiten van jacht, visserij, industrie, mijnbouw en handel mogen bedrijven. Verder is bepaald dat geen marinebases of fortificatie op de eilanden mogen worden gevestigd en dat belastingopbrengsten aan het gebied zelf ten goede moeten komen.

Rusland was oorspronkelijk geen partij bij het verdrag. Bij de Parijse vredesconferentie stond het buiten spel, doordat het in 1918 (na de Oktoberrevolutie van 1917) een separaat vredesverdrag met het ondergaande Duitse keizerrijk had gesloten en tot in 1922 nog in een burgeroorlog verwikkeld was. Het Spitsbergenverdrag voorzag echter expliciet in een procedure voor latere toetreding door Rusland en garandeerde daarop vooruitlopend Russische staatsburgers reeds gelijke rechten. In 1924 stemde de regering van – intussen – de Sovjet-Unie met het verdag in (wat pas in 1935 werd gevolgd door ratificatie). Ook andere staten konden later tot het Spitsbergenverdrag toetreden, wat hun staatsburgers het voordeel van gelijke economische rechten verschafte. Inmiddels zijn 46 staten partij bij het verdag.

Noorwegen heeft de verantwoordelijkheid voor de eilandengroep, die nu de naam Svalbard kreeg, van meet af aan serieus genomen. Waar nodig is bijzondere wetgeving tot stand gebracht, onder andere ter regeling van de mijnbouw en ter bescherming van het milieu. Het eiland wordt bestuurd door een gouverneur met de titel Sysselmesteren, die ondergeschikt is aan de minister van Justitie en Preventie. Maar de voorwaardelijkheid van de Noorse soevereiniteit heeft wel gevolgen. De rechten die aan burgers van andere staten zijn toegekend brengen mee dat Svalbard anders dan het Noorse mainland  geen deel uitmaakt van de Europese Economische Ruimte (het Europese vrijhandelsverdrag is echter wel van toepassing) en evenmin van het Schengengebied. Wie van Oslo of Tromsø naar Longyearbyen, de hoofdplaats van Svalbard, vliegt of omgekeerd, passeert de buitengrens van het Schengengebied.

In discussie is nu of die bijzondere status alleen betrekking heeft op de eilanden en de territoriale wateren (vroeger 4, nu 12 zeemijlen vanaf de kustlijn), het eigenlijke territoir dus van Svalbard , of ook op een zich verder uitstrekkend continentaal plat en een exclusieve economisch zone. Dit zijn internationaalrechtelijke aanduidingen van zeegebied die geregeld zijn in de United Nations Convention on the Law of the Sea van 1982 (UNCLOS), maar nog niet bestonden ten tijde van het ondertekenen van het verdrag.

Noorwegen stelt zich op het standpunt dat de beperking van zijn soevereiniteit niet verder reikt dan in 1920 uitdrukkelijk is afgesproken, zodat het een exclusieve economische zone en daarbinnen een visserijbeschermingszone kan instellen. Daarbij beroept het zich op de gewone regels van de UNCLOS. Andere landen, waaronder de Russische Federatie. stellen echter met een beroep op een ‘dynamische uitleg’ dat Noorwegen ook in deze zones gebonden is aan de beperkingen volgens het Spitsbergenverdrag. Afgaande op het beginsel dat beperkingen van soevereiniteit een uitdrukkelijke basis moeten hebben (sinds het Lotus-vonnis van het Permanente Hof van Internationale Justitie in 1927 algemeen aanvaard), gelden echter buiten de territoriale wateren de gewone normen van het internationale recht en staat Noorwegen dus in zijn recht.

Deze kwestie heeft intussen een bijzondere scherpte gekregen door de in het hele Arctische gebied geïntensiveerde Russische militaire presentie. Daarbij komt een extensieve uitleg van het Spitsbergenverdrag Rusland goed van pas. De indertijd als mijnbouwactiviteiten door Rusland op Spitsbergen uitgebreide aanwezigheid wordt gecontinueerd en ook symbolisch gecultiveerd. In het door zo’n vijfhonderd mensen bewoonde plaatsje Barentsburg, met Russisch als feitelijke voertaal en een Russisch-Orthodoxe kerk,  is een Russisch consulaat-generaal gevestigd. De betekenis van deze Russiche aanwezigheid reikt verder dan die van de kolenwinning. Daarvan is Noorwegen zich scherp bewust. In het op 31 mei door het Minsterie van Justitie en Preventie aan het Noorse parlement, het Storting, uitgebrachte Verslag over beleid en wetgeving inzake Svalbard wordt bijvoorbeeld beargumenteerd dat telecommunicatie voor militaire doeleinden niet door Noorwegen hoeft te worden toegestaan, net zo min als economische activiteiten op andere terreinen dan de in het verdrag genoemde.

Niet alleen Rusland, ook lidstaten van de EU met visserijbelangen geven aan de beperkingen van de Noorse soevereiniteit een extensieve uitleg. De status van de Visserijzone is door een Lets visserijbedrijf betwist. Het Noorse hooggerechtshof, de Høyesterett, bevestigde in een arrest van 20 maart 2023 de constitutionele grondslag daarvan: het Verdrag mag niet worden uitgelegd als een beperking van de Noorse bevoegdheden buiten de territoriale wateren van Svalbard.

Maar in de huidige internationale situatie gaat het om meer dan vis. Een extensieve interpretatie van het Spitsbergenverdrag schaadt de gemeenschappelijke veiligheidsbelangen van de NAVO, waartoe Noorwegen inclusief Spitsbergen behoort, ook al mogen daar geen marinebases worden gebouwd. Rusland probeert ook in de Arctische regio zeer actief zijn macht te vergroten, ook omdat de Noordoostpassage waar Willem Barentsz vergeefs naar had gezocht, door het smelten van het ijs steeds beter bevaarbaar wordt. Als de EU-lidstaten dit veiligheidsbelang, dat ook het hunne is, niet onderkennen, wordt de vis weer duur betaald.