De afzetting van de Amerikaanse president en de moralisering van de grondwet

Recent nam professor Andre Alen afscheid als voorzitter van het Belgisch Grondwettelijk Hof. In een interview naar aanleiding daarvan memoreerde hij nog eens aan zijn rol in wat in België de mini-koningskwestie wordt genoemd. Alen was in 1990 secretaris van de Belgische ministerraad, toen toenmalig Koning Boudewijn om principiële redenen weigerde de door het Belgische parlement goedgekeurde abortuswet te ondertekenen. Alen was degene die de oplossing voor die uitdaging in artikel 93 van de Belgische Grondwet vond:

“Indien de Koning in de onmogelijkheid verkeert te regeren, roepen de ministers, na deze onmogelijkheid te hebben laten vaststellen, de Kamers dadelijk bijeen. Door de verenigde Kamers wordt in de voogdij en in het regentschap voorzien.”

Koning Boudewijn werd op basis van deze bepaling voor 36 uur uit zijn functie ontzet, de voltallige regering ging vervolgens over tot bekrachtiging en afkondiging van de wet in zijn plaats, waarna werd geconstateerd dat de onmogelijkheid van de Koning om te regeren een einde had genomen. Een staatkundige crisis van formaat werd in de kiem gesmoord. Deze constructie vereiste wel wat constitutionele soepelheid, dat heeft Alen nooit onder stoelen of banken gestoken. Zo werd een voogd of regent namelijk nooit aangesteld. Artikel 93, opgesteld om in een machtsvacuüm te voorzien in geval van de letterlijk fysieke onmogelijkheid van de Koning om te regeren, verwierf daarmee tevens een morele betekenis.

En zo gaat het nu ook in de Verenigde Staten, waar de mogelijkheden worden verkend om het 25^ste Amendement bij de US Constitution in te roepen om de huidige President uit zijn ambt te ontzetten. Dat Amendement werd in 1967 ingevoerd, in de nasleep van de moord op President Kennedy, omdat er onduidelijkheid was over hoe juist in diens opvolging te voorzien.

Op dit moment is in het bijzonder lid 4 van dat 25^ste Amendement van belang.Daarin staat te lezen dat indien de vicepresident en een meerderheid van kabinetsleden (“principal officers of the executive”) verklaren dat de president “is unable to discharge the powers and duties of his office”, de vicepresident onmiddellijk de taken en bevoegdheden van de president zal overnemen. En als de zittende president een dergelijke verklaring aanvecht, is er een twee derde meerderheid in het Congress nodig om hem te doen vervangen door de vicepresident.

Waar de moralisering van de Belgische Grondwet nodig bleek om de gevolgen van de gewetensbezwaren van de Koning te ondervangen, wordt in de Verenigde Staten het 25^ste Amendement nu gebruikt om uitdrukking te geven aan de collectieve verontwaardiging bij ongeveer de helft van het Amerikaanse volk en politici over het optreden van de President op 6 januari. En zoals bij artikel 93 van de Belgische Grondwet het geval was, is ook het 25^ste Amendement daar niet voor bedoeld.

Voorspellen is moeilijk, zeker als het de toekomst betreft. Maar tenzij hijzelf besluit af te treden (de ‘route Nixon’) denk ik dat de huidige President tot 20 januari formeel in office zal zijn. Want zelfs als het huidige Amerikaanse kabinet bereid zou zijn de procedure op basis van het 25^ste Amendement in te zetten, is het aanvechten daarvan door de President zelf welhaast een certitude. En de twee derde meerderheid die vervolgens in het Congres nodig is om hem ook echt af te zetten acht ik onwaarschijnlijk, onder meer gezien de populaire en politieke steun die de huidige President nog heeft.

Hetzelfde wat de meer gangbare afzettingsprocedure betreft. Die begint met een impeachment (inbeschuldigingstelling) in het House of Representatives. Er bestaat onder Amerikaanse constitutionalisten nauwelijks twijfel dat Trump op 6 januari een misdrijf tegen de Grondwet heeft gepleegd. Maar ook in dit geval is de procedure tot afzetting zwaar. Een aanvaarding bij gewone meerderheid van (een deel van) de aanklacht – de zogenoemde articles of impeachment – volstaat in het House of Representatives om de President vervolgens naar de Senate door te verwijzen. Dat gaat lukken. Maar om de president vervolgens uit zijn ambt te ontzetten is in de Senate een twee derde meerderheid van de aanwezige leden nodig. Ondanks dat deze procedure heel snel kan worden afgerond (er zijn althans nauwelijks procedurele belemmeringen), zal ook dat een vrijwel onmogelijke horde blijken.

In beide gevallen gaat het dus om procedures die via politieke weg moeten worden afgerond. Heeft het zin die in te zetten als het resultaat ervan zal zijn dat de President toch tot 20 januari in functie blijft? Sommigen zeggen dat het ‘slechts’ om een symbolische kwestie gaat, en dat er daarom dus beter niet aan wordt begonnen. Dat lijkt me een onjuiste redenering: symbolen doen ertoe, ook als die niet tot direct tastbaar resultaat leiden (een daadwerkelijke veroordeling van de huidige President kan overigens als bijvangst hebben dat hem uiteindelijk de toegang tot een publiek ambt voor altijd kan worden ontzegd). “[W]hile the 25th Amendment is intended mainly for illness or other objective incapacities, impeachment offers an appropriate moral response to the president’s conduct, including incitement to violence and attacks on basic democratic norms.”

De inzet van een constitutionele procedure om morele redenen is niet vanzelfsprekend. Niet omdat die Grondwet een neutraal of strikt juridisch document is; constitutionele interpretatie is immers onvermijdelijk gekleurd door normatieve vooronderstellingen die hun weerslag vinden in een interpretatieve traditie. Wel omdat je met een Grondwet voorzichtig moet omspringen: je moet vermijden in een situatie terecht te komen waarop die Grondwet op geen enkele wijze meer kan fungeren als document waarrond een samenleving zich kan verenigen.

Misschien is het daarom toch goed dat het in het geval van afzetting van de President om strikt politieke procedures gaat, met hordes die heel moeilijk kunnen worden genomen. Per saldo zeg ik: prima om de afzettingsprocedure vandaag in te zetten. Maar het is ook niet zo erg dat de Democraten niet zullen slagen in het opzet de huidige vleugellamme President daadwerkelijk af te zetten. De dagen tot de machtsoverdracht overleven de Verenigde Staten wel.

En dat laatste is dan ook het verschil met de situatie bij de zuiderburen: aldaar werd door creatieve interpretatie van de Grondwet een staatkundige crisis voorkomen. In de Verenigde Staten is de crisis er daadwerkelijk al jaren. Die is voor 20 januari niet opgelost, op geen enkele manier.