De agressie tegen Oekraïne en het VN-stelsel van collectieve veiligheid

De Verenigde Naties (VN) zijn in 1945 opgericht met als doelstelling ‘komende geslachten te behoeden voor de gesel van de oorlog …’ (VN-Handvest, 1945, preambule). Ten einde dit doel te bereiken is onder de vleugels van de VN een regime van normen en instituties in het leven geroepen, dat kortweg aangeduid wordt als het collectieve veiligheidsstelsel. Zoals we weten, heeft dit stelsel het uitbannen van de oorlog maar ten dele kunnen realiseren. En ook in de huidige crisis, in het hart van Europe, zijn de VN niet in staat gebleken de Russische militaire invasie te voorkomen of snel te doen beëindigen. Opnieuw is de wereldorganisatie onmachtig om een ontzagwekkende humanitaire ramp af te wenden. Dat is allereerst een vreselijke catastrofe voor Oekraïne en zijn bevolking. De onmacht frustreert ook degenen die met het lot van Oekraïne en de Oekraïners begaan zijn. Dat maakt het ook lastig om dit verhaal te schrijven, zeker omdat ten tijde daarvan de situatie per dag verergert, de oorlogsmisdrijven zich opstapelen en het einde van de oorlog nog niet in zicht is. De uiteindelijke conclusie van dit verhaal is namelijk dat de inrichting van het collectief veiligheidsstelsel verhindert dat de VN in deze oorlog daadwerkelijk optreedt. En dat er niet meteen uitzicht is op een verandering van deze beperkingen.

Alvorens op de huidige crisis in te gaan, eerst een schets van het collectieve veiligheidsstelsel van de VN (zie uitgebreid hoofdstuk 1 van N. Blokker, Saving Succeeding Generations from the Scourge of War, The United Nations Security Council at 75. Het Handvest van de VN verbiedt de leden geweld te gebruiken “tegen de territoriale integriteit en politieke onafhankelijkheid van een staat, en van elke andere handelswijze die onverenigbaar is met de doelstellingen van de Verenigde Naties” (art. 2(4) VN-Handvest). Het monopolie voor het gebruik van geweld ligt bij de Veiligheidsraad van de VN. Indien de Veiligheidsraad een bedreiging van de vrede, een inbreuk op de vrede of een daad van agressie vaststelt (zie art. 39 VN-Handvest), kan hij, naast bijvoorbeeld economische sancties, besluiten tot “optreden door middel van lucht-, zee- of landstrijdkrachten als nodig is voor de handhaving of het herstel van de internationale vrede en veiligheid.” (art. 42 VN-Handvest). Volgens het Handvest kunnen staten nog maar in één situatie zélf, zonder volmacht van de Veiligheidsraad, gewapend geweld tegen andere staten gebruiken, namelijk in geval van individuele of collectieve zelfverdediging tegen een gewapende aanval van een andere staat totdat de Raad de noodzakelijke maatregelen voor de handhaving van vrede en veiligheid heeft getroffen (zie art. 51 VN-Handvest).

De Veiligheidsraad (voortaan: Raad) heeft dus, op basis van het Handvest, een cruciale rol in het collectieve veiligheidsstelsel. In de Raad zitten 15 lidstaten, waarvan er vijf – China, Frankrijk, de Russische Federatie, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten – een permanente zetel hebben en de tien andere bij toerbeurt voor 2 jaar door de Algemene Vergadering (AV) van de VN worden gekozen. Besluiten van de Raad over economische of gewapende dwangmaatregelen kunnen rechtens bindend aan alle – nu 193 – leden van VN worden opgelegd (zie art.25 VN-Handvest). Zij komen tot stand als ten minste 9 leden van de Raad vóor dat besluit stemmen (zie art. 27 VN-Handvest). Bij die negen (of meer) voorstemmers zullen in beginsel alle vijf permanente leden moeten zitten, al is in de praktijk aanvaard dat een onthouding van stemmen door een of meer van de permanente leden op zichzelf de aanvaarding van een geldig besluit niet blokkeert. Maar elk permanent- lid kan het optreden van de VR met bijvoorbeeld het treffen van een dwangmaatregel verhinderen door zijn tegenstem of veto uit te brengen. De opstellers van het Handvest wilden met deze ingrijpende beperking van de daadkracht van de VN voorkomen dat de permanente leden via de Raad met elkaar in een gewelddadig of anderszins ernstig conflict zouden geraken. De permanente leden waren in 1945 de grootmachten en werden vrij snel daarna ook de staten die over kernwapens beschikten en (vooralsnog) over kernwapens mochten blijven beschikken (zie het Non-Proliferatieverdrag, 1968). Het vetorecht was en is er dus vooral om een derde wereldoorlog te voorkomen.

Wanneer de Raad door één of meer veto’s is ‘verlamd’, kan hij met een gewone meerderheid een beroep doen op de AV in spoedzitting bijeen te komen om de kwestie te bespreken en de nodige maatregelen te treffen. Deze maatregelen kunnen ook economische of gewapende sancties omvatten, met dat verschil dat de AV dergelijke maatregelen alleen aan de leden kan aanbevelen en niet bindend kan opleggen. Deze uitbreiding van de bevoegdheden van de AV is niet via een wijziging van het Handvest geregeld maar via de zogenaamde Uniting for Peace-resolutie van de AV uit 1950. Tot de Russische invasie in Oekraïne was de AV tienmaal in spoedzitting bijeengeweest.

Hoe heeft het VN-collectieve veiligheidsstelsel gefunctioneerd rond de invasie van de Russische Federatie in Oekraïne? Om te beginnen: toen President Poetin in zijn TV-speech in de avond van 24 februari 2022 de start van de Russische ‘speciale militaire operatie’ in Oekraïne aankondigde, was de Raad in spoedzitting bijeen. De Russische ambassadeur, toen ook voorzitter van de Raad, leek verrast door de aankondiging. Drie dagen eerder had hij in de Raad de stelling van de Verenigde Staten (VS) dat de Russische invasie zeer aanstaande was weggewuifd als het ‘aanzwengelen van hysterie’. Op 25 februari legden de VS samen met Albanië een ontwerpresolutie aan de Raad voor. Daarin wordt de soevereiniteit en territoriale integriteit van Oekraïne bevestigd, wordt de Russische agressie ten sterkste afgekeurd en wordt van Rusland geëist dat het met het geweldgebruik stopt en zijn troepen terugtrekt uit Oekraïne. Het ontwerp krijgt de steun van 11 leden maar wordt, zoals verwacht, verworpen als gevolg van het Russisch veto. Drie leden, China, India en de VAE, onthouden zich van stemming. Nu de Raad zelf geen verdere actie kan ondernemen, besluit hij de kwestie, op basis van de Uniting for Peace-resolutie, over te dragen aan de AV.

Vanaf 28 februari komt de AV in haar 11^e spoedzitting bijeen en bespreekt zij de Aggression against Ukraine. Dat overleg resulteert op 2 maart in een (geldige) resolutie, die met een ruime meerderheid door de AV wordt aangenomen. De tekst komt in grote lijnen overeen met die van de in de Raad verworpen ontwerpresolutie. De AV bevestigt allereerst de soevereiniteit, onafhankelijkheid, eenheid en territoriale integriteit van Oekraïne binnen zijn internationaal erkende grenzen, inclusief die van de territoriale wateren. Vervolgens keurt de AV “in de meest krachtige bewoordingen de agressie van de Russische Federatie tegen Oekraïne” af als een schending van artikel 2(4) van het VN-Handvest, en eist zij dat Rusland daarmee onmiddellijk stopt en al zijn troepen onverwijld, compleet en onvoorwaardelijk terugtrekt uit Oekraïne. De Russische besluiten over ‘de status van de regio’s Donetsk en Luhansk’ bestempelt de AV als een schending van de Oekraïense soevereiniteit en van de beginselen van het VN-Handvest en eist zij dat deze besluiten worden ingetrokken. Daarnaast gaat de AV in een aantal paragrafen in op de oorlogsvoering, in het bijzonder op de bescherming van burgers, is zij geschokt door de aanvallen op woningen, scholen en ziekenhuizen, en roept zij partijen op het internationaal humanitair recht ten volle te respecteren. De AV veroordeelt de Russische beslissing om de paraatheid van de nucleaire wapens te verhogen.

Het internationaalrechtelijk belangrijkste element uit de resolutie, is dat de AV de Russische invasie kwalificeert als ‘agressie’. Dat is, volgens de Definitie van Agressie uit 1974, “de meest ernstige en gevaarlijke vorm van onrechtmatig geweldgebruik”. In deze Definitie wordt in artikel 3 (a) als eerste voorbeeld van agressie genoemd “de invasie of aanval met gewapende troepen door een staat van het territoir van en andere staat”. De vaststelling – en afkeuring – van deze zeer zware de schending van het geweldverbod heeft de steun van 141 VN-leden, terwijl (slechts) 5 VN-leden een tegenstem uitbrachten (naast Rusland, Eritrea, Noord-Korea, Syrië en Wit-Rusland). Opvallend is wel het relatief grote aantal onthoudingen, 35, waaronder die van China en India (samen goed voor 35% van de wereldbevolking) met daarnaast nog 12 leden die zelfs niet aan de stemming deelnamen. Een deel van deze 47 staten zal zich niet willen mengen in wat zij zien als een Oost-West conflict, andere ‘onthouders’ of ‘afwezigen’ zullen hun economische en andere banden met Rusland niet in de waagschaal willen stellen. Voor de zeer omfloerste en indirecte  veroordeling door de AV van de Russische annexatie van de Krim, bijna acht jaargeleden, was er minder steun, namelijk 100 leden vóór, 11 tegen, bij 58 onthoudingen. In 2014 vertegenwoordigden de voorstemmers dus bijna 60% van de uitgebrachte stemmen, in 2022 is dat bijna 78%.

De vraag is of er ook juridische argumenten zijn die de vaststelling van de Russische agressie jegens Oekraïne ontkrachten? Zijn er, met andere woorden, internationaalrechtelijk erkende gronden die het Russisch geweldgebruik tegen Oekraïne kunnen rechtvaardigen? (Zie over deze vraag M. Milanovic, ‘What is Russia’s Legal Justification for Using Force against Ukraine?’; M.N. Schmitt, ‘Russia’s “Special Military Operation” and the (Claimed) Right of Self-Defense’) In zijn speech van 24 februari verdedigt President Poetin de ‘speciale militaire operatie’ in Oekraïne aan de hand van een breed – en soms wat warrig – palet van historische en politieke redeneringen, die deels ook een juridische betekenis (kunnen) hebben. Zo betoogt hij uitvoerig dat het westen en in het bijzonder de NAVO sinds het uiteenvallen van de Sovjet-Unie een beleid van omsingeling voert, waarvan de ‘insluiting’ van Oekraïne in het westelijke kamp een voorlopig sluitstuk zou zijn. Het gaat hierbij, zo stelt hij, over een reële bedreiging, niet alleen van Ruslands belangen maar zelfs “van het bestaan van de staat en haar soevereiniteit”, die een beroep op het recht van individuele zelfverdediging rechtvaardigt. Daarnaast wijst hij op het verzoek van Donetsk en Luhansk om Russische militaire bescherming en doet hij daarmee een beroep op het recht van collectieve zelfverdediging. Ten slotte wijst Poetin erop dat Rusland Oekraïne wil bevrijden van een extreem nationalistisch en nazistisch regime, en dat zou een beroep zijn op het (zeer omstreden) recht van humanitaire interventie. In de brief van de Russische Federatie aan het Internationaal Gerechtshof (IGH) van 7 maart 2022 – waarin Rusland aangeeft waarom het IGH naar zijn mening geen rechtsmacht heeft in de door Oekraïne aangespannen Genocide-zaak – beroept Rusland zich wat betreft de rechtmatigheid van zijn ‘speciale militaire maatregelen’ alleen op het recht van individuele en collectieve zelfverdediging (zie Allegations of Genocide under the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Ukraine v. Russian Federation), Order of 16 March 2022, ICJ Reports 2022, para. 32-33. Heeft dat beroep enige kans van slagen of zal de vaststelling dat de Russische invasie een zeer grove schending is van het internationaal geweldverbod – en dus agressie –  overeind blijven?

Omdat Rusland geen slachtoffer is van een gewapende aanval van de NAVO of Oekraïne – hetgeen artikel 51 VN-Handvest als voorwaarde stelt – gaat het om een beroep op het zogenoemde recht van ‘anticiperende’ zelfverdediging (zie C. Gray, International Law and the Use of Force, 4^th ed., Oxford UP, 2018, pp. 170-175; Y. Dinstein, War Aggression and Self-defense, 4th ed. Cambridge UP, 2005, pp. 182-187). De gedachte achter deze uitbreiding – sommigen zullen zeggen: uitholling – van het recht van individuele zelfverdediging is dat van een staat niet verlangd kan worden dat hij de uitvoering van een gewapende aanval moet afwachten voordat hij in zelfverdediging mag optreden (want dat zou dan wel eens niet meer mogelijk kunnen zijn). Deze gedachte wordt vrij breed in de internationale statenpraktijk gedeeld maar de aanvaarding ervan als rechtsgrond blijft omstreden mede vanwege de onenigheid over hoe ‘onmiddellijk’ de dreiging van de aanval moet zijn. Volgens het IGH laat artikel 51 VN-Handvest niet toe dat een staat geweld gebruikt ter bescherming van gepercipieerde veiligheidsbelangen, gegeven het feit dat andere middelen beschikbaar zijn, waaronder een beroep op de Veiligheidsraad (zie Armed Activities on the Territory of the Congo (Democratic Republic of Congo v. Uganda), Judgment, 19 December 2005, ICJ Reports (2005) 168, para. 148). Zelfs als we ervan zouden uitgaan dat de door Rusland ervaren bedreiging van zijn veiligheid door de uitbreiding van en omsingeling door de NAVO steek houdt, komt die bedreiging niet in de buurt van wat een beroep op het recht van anticiperende zelfverdediging kan rechtvaardigen, zelfs niet in de soepele uitleg die sommige staten in officiële documenten daaraan geven. Daarvoor zouden toch alle vreedzame middelen tussen Rusland en de NAVO om tot een oplossing te komen uitgeput moeten zijn, zou er een indicatie moeten zijn dat de NAVO besloten had om Rusland aan te vallen, en zou de situatie dus voor Rusland zo dreigend moeten zijn dat hij zich nog alleen op zinvolle wijze zou kunnen verdedigen door zelf preventief geweld te gebruiken. In feite gaat het om de situatie die zich in de weken voor de Russische agressie voordeed, alleen dan met Oekraïne in de rol van potentieel – en na de agressie ook werkelijk – slachtoffer. Ook het Russische beroep op het recht op collectieve zelfverdediging, op basis van de vraag om militaire bescherming van Donetsk en Luhansk, zal geen enkele serieuze internationaalrechtelijke test kunnen doorstaan. Het gaat hier immers niet om internationaal erkende staten die slachtoffer zijn van een gewapende aanval maar van opstandige Oekraïense regio’s waaraan staten naar internationaal recht geen militaire steun mogen verlenen (zie T.D. Gill, ‘Remarks on the Law Relating to the Use of Force in the Ukraine Conflict’).

Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat de Russische Federatie met de grootscheepse militaire invasie op 24 februari 2022 agressie heeft gepleegd jegens Oekraïne, daarvoor geen noemenswaardige steun heeft in de internationale statengemeenschap, en zijn verdediging juridisch volstrekt onhoudbaar is. Het politieke en juridische belang van deze vaststelling is niet te onderschatten. Het geweld- en agressieverbod is juist niet uitgehold maar door de statenpraktijk en de  – eensluidende – internationaalrechtelijke doctrine bevestigd. O ironie: de Russische invasie heeft ervoor gezorgd dat het geweld- en agressieverbod eerder versterkt dan verzwakt is. Of deze versterking van het geweld- en agressieverbod ook daadwerkelijk effect zal hebben voor Rusland, Oekraïne en andere betrokkenen zal pas kunnen blijken als de wapens zwijgen en de tijd is aangebroken voor het ‘opmaken’ van een vredesregeling. Daarbij zal hopelijk meewegen dat voor de internationale gemeenschap – vertegenwoordigd door de AV – vaststaat dat alleen Rusland de verantwoordelijkheid draagt voor het beginnen van de oorlog. Bovendien is de schending van het agressieverbod een schending van een zogenoemde verplichting erga omnes, dat wil zeggen dat het plegen van agressie niet alleen leidt tot aansprakelijkheid van de agressor ten opzichte van de slachtoffer-staat maar ook ten opzichte van de statengemeenschap als geheel. Hoe deze verzwaarde aansprakelijkheid te zijner tijd vorm en inhoud gaat krijgen is nu niet te zeggen.

In de resolutie over de Agressie tegen Oekraïne overweegt de AV dat de Russische invasie in Oekraïne een omvang heeft die de internationale gemeenschap in decennia niet meer in Europa heeft gezien en koppelt daar, geïnspireerd door de aanvangswoorden van het VN-Handvest, de uitspraak aan “dat dringende actie nodig is om deze generatie te behoeden voor de gesel van de oorlog”.  Het is – in de eerste plaats voor Oekraïne en zijn bevolking – zeer teleurstellend dat de VN – tot nu toe – niet meer heeft kunnen betekenen voor beëindiging van de agressie en oplossing van het conflict. De AV had economische sancties kunnen aanbevelen aan alle lidstaten maar dat had waarschijnlijk geleid tot minder vergaande sancties dan nu door de westerse en andere staten worden getroffen. Ook is wel gesuggereerd om Rusland als VN-lid te schorsen of te royeren maar dat zou in dit geval voor de VN als geheel een riskante zet zijn. De onmacht van de VN heeft vooral alles te maken met de verlamming van de Raad door het gebruik van het vetorecht. Dat is nog steeds een essentieel onderdeel van de architectuur van het VN-collectieve veiligheidsstelsel (zie daarover hoofdstukken 2 en 3 van N. Blokker, Saving Succeeding Generations from the Scourge of War, The United Nations Security Council at 75).

De voor de wereldvrede noodzakelijke overeenstemming (of tolerantie of onthouding) tussen de permanente leden heeft een prijs: nu, voor Oekraïne de vele, vele slachtoffers, het onnoemelijke leed voor de bevolking, en de verwoesting van een land en zijn steden. De verwachting is niet dat het collectieve veiligheidsstelsel van de VN op afzienbare termijn zal (kunnen) veranderen. Waarschijnlijk niet zo lang de wereld bestaat uit staten die weliswaar formeel soeverein en gelijk zijn maar in menig opzicht dat juist niet zijn, zeker in de perceptie van grootmachten die de controle-drang denken waar te kunnen en moeten maken met militaire macht en kracht. Bovendien is voor wijziging van het VN-stelsel van collectieve veiligheid de instemming van de huidige permanente leden vereist…