De Algemene Rekenkamer als intermediair tussen rechterlijke organisatie en minister naar Deens model

Om toezicht te houden op de bedrijfsvoering van de rechterlijke organisatie, heeft de minister van Justitie en Veiligheid een omvangrijk bevoegdhedenarsenaal. Zo kan de minister in het belang van een goede bedrijfsvoering onder meer bindende aanwijzingen geven aan de Raad voor de rechtspraak, een niet-rechtsprekend orgaan dat op landelijk niveau belast is met de bedrijfsvoering van de rechterlijke organisatie  (art. 93 Wet RO). Daarnaast kan de minister de leden van de Raad alsmede de besturen van de gerechten voordragen voor zowel benoeming als ontslag bij koninklijk besluit (art. 15, art. 38, art. 84 en art. 107 Wet RO). Beslissingen van de Raad kunnen bovendien op voordracht van de minister bij koninklijk besluit worden vernietigd in het belang van een goede bedrijfsvoering (art. 106 Wet RO). Vanwege de indringendheid van deze bevoegdheden en onduidelijkheid over de precieze reikwijdte van het begrip ‘bedrijfsvoering’, wijzen meerdere auteurs, ook recent nog, op risico’s voor de rechterlijke onafhankelijkheid. De minister zou via de uitoefening van zijn bevoegdheden namelijk kunnen treden in het domein van de rechterlijke oordeelsvorming. In de afgelopen jaren is dientengevolge in toenemende mate de roep ontstaan om een terughoudendere rol van de minister van Justitie en Veiligheid ten opzichte van de rechterlijke organisatie.

Tot dusver is aan deze wens weinig gehoor gegeven. De verklaring hiervoor is dat een evenwicht moet worden gevonden tussen enerzijds de staatsrechtelijke uitgangspunten van rechterlijke onafhankelijkheid en machtenscheiding die een terughoudende en afstandelijke opstelling vorderen van de minister jegens de rechterlijk organisatie. Anderzijds is controle op de rechterlijke macht op enigerlei wijze noodzakelijk, nu ook de rechterlijke taakuitoefening een vorm van publieke bevoegdheidsuitoefening behelst. Over de vraag hoe de uitgangspunten in balans moeten worden gebracht, bestaat in de politiek al decennia discussie. Bij de totstandkoming van de huidige ministeriële bevoegdheden, overwoog de toenmalige minister van Financiën Zalm dat zonder een structuur waarin de nodige bevoegdheden van de minister bestaan, de politieke verantwoordelijkheid voor het toewijzen van gemeenschapsgeld niet goed kon worden gedragen.

Zodoende is de wetgever bij de hervorming van de rechterlijke organisatie en instelling van de Raad voor de rechtspraak in 2002 uitgegaan van een stelselverantwoordelijkheid van de minister voor de rechterlijke organisatie met een daarbij behorend bevoegdhedenarsenaal ten behoeve van het toezicht op de doelmatigheid van de rechterlijke organisatie. Een recente motie waarin werd voorgesteld om de rechterlijke organisatie een eigenstandige begroting te geven werd door minister Weerwind op 10 april 2024 ontraden ‘vanwege de stelselverantwoordelijkheid van de minister en het budgetrecht van het parlement’. Voorstellen tot hervorming van de structuur van de rechterlijke organisatie waarin de minister tot een marginalere rol wordt veroordeeld, stuiten vaak op het argument dat toezicht op een doelmatige middelenbesteding en bedrijfsvoering binnen de rechterlijke organisatie noodzakelijk is.

Deze patstelling zou echter kunnen worden doorbroken door te kijken naar de structuur van de Deense rechterlijke organisatie. In Denemarken is in artikel 2 van de Deense Wet op het gerechtelijk bestuur (Domstolsstyrelsesloven) expliciet bepaald dat de minister van Justitie geen aanwijzingsbevoegdheid toekomt ten aanzien van de Deense raad voor de rechtspraak (Domstolsstyrelsen). De minister heeft ook geen vernietigingsbevoegdheid ten opzichte van beslissingen van de raad. In het derde lid van artikel 2 is echter bepaald dat indien de Deense rekenkamer (Rigsrevisionen) kritisch rapporteert over het budgettaire beheer binnen de rechterlijke organisatie, de minister van Justitie wél een aanwijzingsbevoegdheid toekomt jegens de Domstolsstyrelsen om maatregelen te implementeren die de minister is overeengekomen met de Deense rekenkamer.

Naar Deens voorbeeld zouden ook de aanwijzings- en vernietingsbevoegdheden van de Nederlandse minister van Justitie en Veiligheid, zoals neergelegd in artikel 93 Wet RO en 106 Wet RO, kunnen worden geschrapt. De Algemene Rekenkamer zou voorts jaarlijks of op verzoek van de minister een doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek (art. 7.12 – 7.23 Comptabiliteitswet) kunnen uitvoeren naar de bedrijfsvoering van de  rechterlijke organisatie. Wanneer de Algemene Rekenkamer constateert dat er ofwel financiële onregelmatigheden ofwel gebreken zijn in de effectiviteit en efficiëntie van de bedrijfsvoering, is de rechterlijke organisatie gehouden om de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer ter verbetering van de situatie op te volgen binnen een redelijke termijn. Pas als de rechterlijke organisatie daarin na een redelijke termijn verzaakt, komt de minister van Justitie en Veiligheid een algemene aanwijzingsbevoegdheid toe. Een dergelijke aanwijzing kan alleen worden gegeven binnen de kaders van de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer. Zowel de minister als de Raad voor de rechtspraak kunnen schriftelijk een zienswijze geven over de aanbevelingen.

Met deze getrapte en voorwaardelijke aanwijzings- en vernietigingsbevoegdheden kan het risico op oneigenlijke beïnvloeding van de rechtspraak worden verkleind. Zodoende kan door de betrokkenheid van de Algemene Rekenkamer het belang van doelmatige bedrijfsvoering worden behartigd, terwijl de rechterlijke onafhankelijkheid beter wordt gewaarborgd door de minister van Justitie en Veiligheid op grotere afstand van de rechterlijke organisatie te plaatsen.