De angst voor wat komen gaat: de rol van de landelijke overheid bij het lokaal bestuur

Een groot misverstand in de relatie tussen bestuurslagen is dat gemeenten ondergeschikt zouden zijn aan het Rijk. Wel is het zo dat er hiërarchie is in regelgeving. Wetten gaan voor op verordeningen. Dat maakt dat de nationale overheid een belangrijke rol speelt in het functioneren van gemeenten. Wat gemeenten wat hun bestuur betreft van Rutte IV kunnen verwachten, is echter nog verre van duidelijk.

De ‘grondlegger’ van de huidige bestuurlijke inrichting, Johan Rudolph Thorbecke, beschouwde de drie overheden (lokaal, provinciaal en nationaal) als zelfstandige onderdelen van één en hetzelfde grotere verband: de Staat. Alle drie zijn nodig om het grotere geheel te laten functioneren. Daarom beschikken ze alle drie over autonomie. Deze ideeën sluiten aan bij wat we nu de ‘organische staatsleer’ noemen. Gemeenten, provincies en Rijk functioneren als ‘organen’ in één ‘lichaam’ (de Staat). Het zelfstandig en in samenhang goed functioneren van al deze organen is essentieel voor het functioneren van het lichaam. Tekenend voor de verkeerde interpretatie van Thorbeckes gedachtegoed is de metafoor van het ‘Huis van Thorbecke’, met het lokaal bestuur als benedenverdieping en het landelijk bestuur op de bovenste verdieping. In tegenstelling tot waar zijn ideeën voor staan, impliceert deze metafoor bij menigeen juist wel hiërarchie en vrij statische verhoudingen.

Omdat de landelijke overheid via wetgeving grote invloed kan hebben op het functioneren van gemeenten, is het interessant om te kijken welke plannen afgelopen tijd zijn ontwikkeld die ingrijpen in het bestuur van gemeenten. Als je dan begint met het vergelijken van de verkiezingsprogramma’s krijg je doorgaans een ogenschijnlijk willekeurige verzameling van voorstellen. Bij de laatste Tweede Kamerverkiezing van 2021 zien we dan bijvoorbeeld voorstellen tot het mogelijk maken van tussentijdse raadsverkiezingen (VVD), (meer) mogelijkheden voor gemeenten om lokale belasting te heffen (GL, SGP), de gemeenteraadsverkiezingen niet meer voor alle gemeenten op dezelfde dag, maar in alfabetische volgorde op 26 verschillende woensdagen te houden (50PLUS) en een einde aan de lokale willekeur bij de handhaving van landelijke wetten (VVD). Dergelijke voorstellen zijn helaas niet altijd goed onderbouwd. Dat is jammer, maar ook wel verklaarbaar. Dit soort statement-achtige voorstellen uit de programma’s is enigszins inherent aan de politiek en zeker aan verkiezingscampagnes. Er is dan immers niet veel ruimte voor het uitdragen van brede visies. De vraag is vervolgens of die visie op (de toekomst van) het lokaal bestuur wellicht elders te vinden is. Bijvoorbeeld in het regeerakkoord dat na de verkiezingen wordt geschreven? Helaas blinken de meeste regeerakkoorden doorgaans ook niet uit in een (goed doordachte) visie op het lokaal bestuur. Doorgaans worden hierin de slecht onderbouwde voorstellen uit de verkiezingsprogramma’s gewoon overgenomen. Een deel daarvan althans. Een ander deel verdwijnt soms gewoon en zien we nooit meer terug.

Voor zover er in het afgelopen decennium een lijn zit in de voorstellen uit regeerakkoorden, lijkt dat, vooral in de eerste kabinetten van Rutte, samengevat te kunnen worden als een ‘vereenvoudiging van bestuur’ (zie dit onderzoek van Klaartje Peters en Peter Castenmiller) of in mantra’s als ‘minder bestuurlijke drukte’, ‘terug naar de bestuurlijke hoofdstructuur’ en ‘naar een slagvaardige overheid’. Het probleem is niet zozeer dat dit onwenselijk is, maar dat juist op basis van dat soort mantra’s zeer algemene ingrepen in het lokaal bestuur worden voorgesteld, waarvan onduidelijk is op welke wijze deze leiden tot een verbetering. Een paar voorbeelden hiervan zijn de afschaffing van de binnengemeentelijke decentralisatie en de afschaffing van de Wgr+. De al vermelde Peters en Castenmiller trekken de conclusie dat “als puntje bij paaltje komt bij de wijziging van bestuurlijke inrichting, de politieke logica altijd zwaarder weegt dan de inhoudelijke rationaliteit. Partijen zijn voor omdat zij menen dat dit hun positie versterkt, of zij zijn tegen omdat zij het als een aantasting van vertrouwde posities ervaren. Of de maatschappelijke uitdagingen in grootstedelijke gebieden al dan niet gediend zijn met bestuurlijke samenwerking, dat lijkt een overweging te zijn die van ondergeschikt belang blijft.” Een soortgelijke conclusie trekken dezelfde auteurs ook na een analyse van enkele grote decentralisatieoperaties van de afgelopen decennia. Ook daar blijken landelijke politieke logica en landelijke belangen van doorslaggevender belang dan de wens om de kwaliteit van gemeenten en gemeentebesturen te bevorderen.

Gezien deze geschiedenis is de frase in het regeerakkoord van Rutte IV “We bezinnen ons op de positie van het lokale bestuur en de positie van de burgemeester daarbinnen om het toekomstbestendig te maken” daarom wellicht eerder verontrustend dan geruststellend. Laten we desalniettemin hopen dat de huidige minister van Binnenlandse Zaken zo verstandig is om eerst te kijken naar wat de problemen in het lokaal bestuur zijn, en de oplossingen daarop te baseren, in plaats van wensen en belangen van de landelijke politiek weer voorop te stellen. Enige tijd voor bezinning hiervoor lijkt me zeer verstandig.