De Bataafse staatsregeling: Nederlands eerste grondwet of een on-Nederlandse grondwet?

Aan de viering van het tweehonderdjarig bestaan van het Koninkrijk der Nederlanden in 2013-2014 is ook het besef verbonden dat Nederland al twee eeuwen een grondwet kent. Vanaf het ontstaan van het Koninkrijk is inderdaad sprake van constitutionele continuïteit. Hoewel de Grondwet meerdere malen al dan niet ingrijpend herzien is, is er sprake van een ononderbroken schakel van Nederlandse grondwetten sinds 1814. In de jaren daarvoor maakte het huidige Nederland enkele jaren deel uit van het Franse keizerrijk en golden hier de Franse grondwet en wetten. Die weinige jaren van discontinuïteit doen bijna vergeten dat het fenomeen van een grondwet in 1814 niet nieuw was. Naar Amerikaans en Frans voorbeeld deed het fenomeen namelijk al in 1798 zijn intrede in Nederland. De Nationale Vergadering van de in 1795 uitgeroepen Bataafse Republiek – een staat die qua grondgebied behoudens Limburg en Zeeuws-Vlaanderen met het huidige Nederland samenviel – ontwierp de Bataafse Staatsregeling, die op 3 mei 1798 in werking trad na bij referendum door ‘het volk’ te zijn aangenomen en die alle kenmerken van een moderne grondwet had (grondrechten, bepalingen ten aanzien van de hoofdlijnen van de staatkundige inrichting en een verzwaarde herzieningsprocedure).

De negentiende-eeuwse, Nederlandse geschiedschrijving, die de vaderlandse geschiedenis beschreef vanuit het beeld van de protestantse natie onder God en Oranje, deed de Bataafse Staatsregeling af als on-Nederlands, een uitheems gedrocht dat door de revolutionaire Fransen aan de Hollanders was opgelegd. Nog in 1998 werd de Staatsregeling simpelweg genegeerd. De officiële viering rondom de Grondwet in dat jaar betrof de herdenking van Thorbeckes grondwet van 1848. Toch is er in de geschiedschrijving, zowel door Nederlandse als buitenlandse historici, vanaf de jaren 1960 sprake van een herwaardering van de Staatsregeling van 1798. Dat roept de vraag op of de Bataafse Staatsregeling als Nederlands eerste grondwet beschouwd hoort te worden of dat het inderdaad een on-Nederlandse grondwet was.

Met de Bataafse Staatsregeling deed het fenomeen grondwet zijn intrede in wat nu Nederland is. In die zin is de Staatsregeling van 1798 Nederlands eerste grondwet. Deels hebben de Bataafse patriotten dit fenomeen uit het buitenland overgenomen. De Verenigde Staten en Frankrijk waren Nederland voorgegaan in het opschrijven van de staatsinrichting en burgerrechten in een document met een bijzondere status. Maar de gedachte om een grondwet te maken is niet typisch Amerikaans of Frans. Het maken van grondwetten past in de codificatiebeweging van de late achttiende eeuw. Net als het Burgerlijk Wetboek voor het privaatrecht zou een grondwet het staatsrecht kenbaar en overzichtelijk moeten maken. Verder passen het maken van een grondwet en de gedachte dat het staatsbestel ontworpen of in elk geval systematisch beschreven kan worden in het rationalistisch, mechanisch wereldbeeld van de Verlichting. Dat denken werd gedeeld door intellectuele elites in de hele Westerse wereld en daarmee ook in Nederland. Het wachten was in elk land alleen op een moment waarop het maken van een grondwet politiek mogelijk werd. In Nederland was dat pas met de Bataafse Omwenteling van 1795 het geval; nadat overigens al in de jaren 1780 hervormingspogingen ondernomen waren.

De Franse inbreng in ‘de constitutiearbeid’ is lange tijd sterk overdreven. Soms wordt het zelfs voorgesteld alsof de Franse legers in 1795 al een grondwet meebrachten die vervolgens aan de Bataven gedicteerd werd. Dit is geenszins het geval geweest. De roep om een grondwet naar Amerikaans en Frans voorbeeld was inheems. De Bataafse Staatsregeling is opgesteld door de Nationale Vergadering, een speciale volksvertegenwoordiging gekozen door de stemgerechtigde Nederlanders die daartoe in grondvergaderingen bijeenkwamen. Het zou tot diep in de negentiende eeuw duren tot Nederland weer een zo breed kiesrecht zou kennen. Er zijn zelfs gevallen bekend waarin vrouwen in een grondvergadering aan de stemming deelnamen. In die Nationale Vergadering werden diepgaande en langdurige debatten gevoerd over hoe de grondwet er uit zou moeten zien.

De Franse gezanten François Noël en Charles Delacroix hebben zich ontegenzeggelijk met het opstellen van de Staatsregeling bemoeid. De Fransen hebben het proces in het begin echter vooral gefaciliteerd, bijvoorbeeld door een omwenteling in de Staten van Friesland mogelijk te maken (door troepen uit het gewest terug te trekken!) waardoor de Staten-Generaal unaniem tot de instelling van een Nationale Vergadering konden besluiten. Aanvankelijk werden de Bataven door Parijs vrijgelaten wat de inhoud van de Staatsregeling betrof. De Amerikaanse en Franse grondwetten zijn de Nationale Vergadering zeker tot inspiratie geweest, maar het zoeken naar voorbeelden vervaardigd door buitenlandse geestverwanten is niet uitzonderlijk. Nadat het eerste ontwerp door de kiezers bij referendum was verworpen, werden de Fransen wel ongeduldig – er waren inmiddels al twee jaar verstreken nadat de Bataafse Omwenteling had plaatsgevonden. Charles Delacroix werd door Parijs geïnstrueerd om een sterkere regie te voeren. Hij heeft ook een ontwerp uit Parijs meegekregen. Tegen de tijd dat Delacroix de radicale unitarissen in staat stelde om door een staatsgreep de controle over de Nationale Vergadering in handen te krijgen waren binnen Nederland echter ook al stappen gezet om de onenigheid binnen de constitutiecommissie weg te nemen. Bovendien behielden ook na de staatsgreep Nederlanders de controle over het grondwetsproces; hoewel zij Delacroix lieten geloven dat zij zich aan het Franse ontwerp conformeerden door getrouw de namen van instellingen uit de Franse grondwet over te nemen – bijvoorbeeld ‘agent’ voor het hoofd van een ambtelijk departement – en door de Nederlandstalige ontwerpen ietwat creatief in het Frans te vertalen. Aan het eind wordt de Staatsregeling dan door een ruime meerderheid van de stemmers goedgekeurd.

Ook inhoudelijk past enige nuance. De Franse grondwet van 1795 heeft zondermeer model gestaan voor de Staatsregeling. Het regeringsstelsel van de Bataafse Republiek kwam in grote lijnen overeen met dat van de Franse. Dat is niet zo vreemd. De Bataafse patriotten deelden namelijk veel ideeën met de Franse revolutionairen. Zij maakten deel uit van wat de Amerikaanse historicus Robert Palmer de Atlantische democratische revolutie heeft genoemd. Er waren echter ook (accent)verschillen en deze zijn in de Staatsregeling terug te zien. Zo nam de Bataafse Staatsregeling bijvoorbeeld minder afstand van het christelijke karakter van de samenleving en kende de Bataafse Staatsregeling een ander tweekamerstelsel dan de Franse grondwet.

Het gaat dan ook te ver om de Bataafse Staatsregeling als een Frans importproduct te zien. Het grootste deel van het werk werd in Nederland gedaan op basis van gedachten die al in Nederland rondwaarden. De Bataafse Staatsregeling was geen uitheemse vrucht geplant in vaderlandse bodem. Maar is de Bataafse Staatsregeling daarmee ook een voorloper van de huidige grondwet en past de Staatsregeling in de moderne constitutionele traditie van ons land?

De totstandkoming van de Bataafse Staatsregeling waarbij een heuse staatsgreep kwam kijken, doet in elk geval on-Nederlands aan. Meer in het algemeen past een beweging die in één klap alles wil veranderen niet echt in de Nederlandse traditie van incrementele verandering. Toch is er veel voor te zeggen om de Bataafse Staatsregeling als (deel van) het beginpunt van Nederlands moderne politieke geschiedenis te zien. De Amsterdamse historicus Niek van Sas en de Nijmeegse historicus Joost Rosendaal stellen dat de moderne politiek zich in de jaren 1780 in Nederland begon te ontwikkelen met de hervormingsbeweging van de patriotten. De Staatsregeling van 1798 was het product van deze beweging. Haar kerngedachte was volkssoevereiniteit, een volksregering door vertegenwoordiging. Het is met en door de patriotten dat moderne politieke ideeën zoals vertegenwoordiging van het gehele volk op basis van een vrij mandaat en met individueel kiesrecht in plaats van vertegenwoordiging van groepen of bepaalde entiteiten met last en ruggespraak, gelijke rechten voor alle burgers, de scheiding van Kerk en Staat, een functioneel gedifferentieerd ambtelijk apparaat, Montesquieus trias politica en Rousseaus uitgangspunt van de wet als uitdrukking van de volkswil die dient als richtsnoer voor alle andere overheidsorganen, de grondslag van Nederlands staatsbestel werden. Ook schafte de Bataafse Staatsregeling alle vormen van bestuur af waarbij publiek gezag werd uitgeoefend op basis van private eigendom.

Na de Omwenteling van 1795 introduceerden de patriotten voorts het principe van de eenheidsstaat. Hoewel het tot 1848/1850 zou duren tot binnen die eenheidsstaat stabiele verhoudingen tussen de centrale en decentrale overheden gevonden werden, veranderde Nederland in 1798 van één van de meest losse staatsverbanden tot één van de meest gecentraliseerde staten in Europa. Deels was de patriotse voorkeur voor de eenheidsstaat ideologisch: het volk als gemeenschap van gelijkwaardige burgers is een en ondeelbaar en vanwege de vrijheid en gelijkheid van alle burgers hoort binnen de staat sprake te zijn van rechtseenheid en rechtsgelijkheid. Deels was de patriotse hang naar centralisatie ook praktisch. De patriotten hadden het centrale niveau in handen, terwijl er op lokaal niveau vaak nog sprake was van tegenstand. Dat maakte de centrale overheid tot het forum waarbinnen de patriotten hun hervormingsprogramma uit konden voeren; ook wat economisch herstel, landbouwhervormingen, onderwijs, volksgezondheid etc. betreft.

Met de Bataafse Staatsregeling werd zo (blijvend) afscheid genomen van de confederale staatsvorm en de Staatsregeling kende enkele innovaties in de Nederlandse staatsinrichting die we nog altijd hebben. Er zijn echter ook belangrijke verschillen.

Een belangrijk verschil is de afwezigheid van het koningschap waarrond de Nederlandse grondwet van 1814 geschreven is en dat in de negentiende eeuw centraal heeft gestaan in de ontwikkeling van constitutionele monarchie naar parlementaire democratie. Stadhouder Willem V, prins van Oranje, had bij het naderen van de Fransen in 1795 besloten een familietraditie te stichten door de boot naar Engeland te nemen. De Bataafse Staatsregeling kende geen staatshoofd maar een conventioneel regeringsstelsel waarin de regering – het Uitvoerend Bewind – veel meer ondergeschikt was aan de volksvertegenwoordiging – het Vertegenwoordigend Lichaam of ‘de vertegenwoordigende, hoogste macht’. De machtenscheiding kreeg in de Bataafse Staatsregeling ook veel scherper vorm. Zo had het Uitvoerend Bewind geen deel in de wetgevende macht.

Het karakter van de Bataafse Staatsregeling verschilt bovendien in belangrijke mate van dat van de grondwetten van het Koninkrijk. Sinds 1814 zijn de Nederlandse grondwetten vrij zakelijk. De grondwet regelt de staatsinrichting op hoofdlijnen, bevat grondrechten die in de verticale verhouding tussen overheid en burger spelen, beschrijft die grondrechten op een behoorlijk technische manier vanuit de mogelijkheden tot beperking en regelt zijn eigen herziening door de instellingen die de gewone wetgever vormen maar dan volgens een verzwaarde procedure. De Bataafse Staatsregeling was veel minder zakelijk, veel minder de droge statuten van een organisatie en meer een bezielend document. Voor de patriotten was de Staatsregeling de fysieke vorm waarin het ‘maatschappelijk verdrag’ uiting kreeg en op basis waarvan individuele burgers deel uit wensen te maken van het staatsverband en daarvoor hun natuurlijke vrijheid opgeven. De Staatsregeling had bijna iets mystieks. Zij werd gezien als de grondslag voor een nieuwe politieke en sociale orde. De Staatsregeling begon met een uitvoerige opsomming van algemene beginselen en burgerlijke en staatkundige grondregels. De Staatsregeling was daarmee veel meer ingebed in de politieke filosofie, was veel meer ideologisch en raakte ook veel meer aan horizontale, maatschappelijke verhoudingen. Voorts was de Staatsregeling voor een Nederlandse grondwet ongekend uitvoerig en liet daarmee veel minder ter regeling in organieke wetten over. De Staatsregeling was bovendien veel strenger wat haar herziening betreft. Hoewel de Staatsregeling al in 1801 op buitenconstitutionele wijze gewijzigd werd, zou herziening volgens artikel 304 tot 1804 uitgesloten zijn en zou er dan een aparte Commissie van Herziening moeten komen. Parlement en regering konden een grondwetsherziening dus initiëren noch aannemen. Met al deze kenmerken was de Bataafse Staatsregeling (in theorie) veel meer leidend en normatief voor alle overheidsorganen dan onze Grondwet en vormt zij een schril contrast met de wetgeverssoevereiniteit van ons bestel en de huidige trend van voortdurende deconstitutionalisering. Hopelijk maakt dat de Bataafse Staatsregeling evenwel niet tot een on-Nederlandse grondwet.

Meer lezen?

1. k. bauer (1962), Der französische Einfluß auf die Batavische und die Helvetische Verfassung des Jahres 1798. Ein Beitrag zur französische Verfassungsgeschichte, s.l.
2. H. Colenbrander (1908), De Bataafse Republiek, Amsterdam
3. a. Elias (2001), ‘La Néerlandicité de la constitution de 1798’, in: Annales Historique de la Révolution Française, vol. 73, 2001, no. 326, pp. 43-52
4. J. Godechot (1983), La Grande Nation. L’expansion révolutionnaire de la France dans le monde de 1789 à1799, Parijs
5. L. de Gou (1983-1985), Het ontwerp van constitutie van 1797. De behandeling van het plan van constitutie in de Nationale Vergadering 3 delen, Den Haag
6. L. de Gou (1988-1990), De Staatsregeling van 1798 Bronnen voor de totstandkoming 2 delen, Den Haag
7. J.-L. Harouel (1997b), Les Républiques sœurs, Parijs
8. B. jacobs (2008), ‘Farewell to the American Dream. Dutch Interest in American Constitutional Developments in the Early Nineteenth Century’,in: B. Jacobs, R. Kubben & R. Lesaffer (ed.) (2008), In the Embrace of France.The Law of Nations and Constitutional Law in the French Satellite States of the Revolutionary and Napoleonic Age(1789-1815), Baden-Baden, pp.15-29
9. O. Moorman van Kappen & E. Coppens(ed.) (2001), De Staatsregeling voor het Bataafsche Volk van 1798, Nijmegen
10. P. VAN NAMEN (2002), Gelijkheid! Vrijheid! Broederschap!: het sociaal contract in de Staatsregeling voor het Bataafsche Volk van 1798, Rotterdam
11. R. Palmer (1959-1964), The Age of the Democratic Revolution A Political History of Europe and America 1769-1800, 2 delen, Princeton
12. J. Rosendaal (2005), De Nederlandse Revolutie. Vrijheid, volk en vaderland 1783-1799, Nijmegen
13. j. rosendaal(2005), Staatsregeling voor het Bataafsche Volk 1798. De eerste Grondwet van Nederland, Nijmegen
14. J. Rosendaal (2008), ‘La genèse de la Constitution batave de 1798, un produit français?’, in: B. Jacobs, R. Kubben & R. Lesaffer (ed.) (2008), In the Embrace of France.The Law of Nations and Constitutional Law in the French Satellite States of the Revolutionary and Napoleonic Age (1789-1815), Baden-Baden, pp. 9-14
15. N. van Sas (2002), ‘Sister Republics: the Enlightened Impulse, the Constitutional Moment, the National Reflex’, in: W. Frijhoff, C. Santing, N. van Sas & H. de Valk (ed.) (2002), Atti del convegno internazionale Repubbliche Sorelle. Instituto Olandese a Roma 13-16 maggio 1998, Assen, pp. 9-20.
16. N. van Sas (2004), De metamorfose van Nederland. Van oude orde naar moderniteit 1750-1900, Amsterdam
17. S. Schama (1977), Patriots and Liberators. Revolution in the Netherlands1780-1813, New York
18. D. Verhagen (1949), L’Influence de la Révolution française sur la première Constitution hollandaise du 23 Avril 1798, Utrecht
19. C. de Wit (1965), De strijd tussen aristocratie en democratie in Nederland 1780-1848, Heerlen