De beïnvloedende coronacommunicatie van het kabinet

Meer dan 7 miljoen kijkers zagen op dinsdag 13 oktober hoe premier Rutte en minister De Jonge op een persconferentie een gedeeltelijke lockdown afkondigden om het aantal besmettingen met COVID-19 terug te dringen. Naar de meest recente persconferentie, die van 3 november 2020, keken opnieuw ruim 6,5 miljoen mensen. In relatief korte tijd zijn deze persconferenties een belangrijke bron van informatie geworden. Voor de coronacrisis hield het kabinet ze ook, in ieder geval elke vrijdag na de ministerraad. Naar die persmomenten werd door de meeste burgers niet bepaald reikhalzend uitgekeken. Dat is nu wel anders: de ‘corona-persconferentie’ is het moment waarop burgers in kennis worden gesteld van eventuele nieuwe maatregelen. De website van de Rijksoverheid wordt doorgaans pas na de persconferentie aangepast.

De inhoud van die persmomenten valt grofweg uiteen in twee ‘boodschappen’. Ten eerste kondigt het kabinet (al dan niet) nieuwe maatregelen aan. Dit zijn vaak maatregelen in de vorm van regels zoals een verbod om evenementen te organiseren en de plicht om buitenshuis anderhalve meter afstand te houden. Deze regels worden tot nu toe telkens vastgelegd in noodverordeningen van de Veiligheidsregio’s. Omdat ze zo’n wettelijke grondslag hebben, zijn de maatregelen ook afdwingbaar. Burgers kunnen worden beboet als ze illegale feestjes houden, winkeliers kunnen worden aangepakt als ze niet uiterlijk om 20:00 uur hun deuren sluiten.

Maar er zijn ook maatregelen die worden verpakt als advies. Voorbeelden zijn het advies om mondkapjes te dragen in binnenruimtes en ‘zo veel mogelijk’ thuis te werken. Deze maatregelen kunnen om allerlei uiteenlopende redenen niet in de vorm van regels worden gegoten. Ze zijn juridisch dan ook niet afdwingbaar, maar het kabinet wil wel dat we deze adviezen opvolgen.

Er is bij deze persconferenties steevast een moment waarop burgers worden aangesproken op hun eigen verantwoordelijkheid. Zo zei premier Rutte tijdens de corona-persconferentie van 3 november 2020 het volgende:

“[H]et algemene advies wordt voor iedereen in elke situatie: blijf zoveel mogelijk thuis en vermijd niet-noodzakelijke reizen. Ga dus niet voor de lol winkelen. En ga gewoon in je eentje naar de supermarkt. Kortom: vraag jezelf steeds af: moet ik echt de deur uit of kan het ook anders?”

Het kabinet probeert hier de burger te beïnvloeden om bepaald gewenst gedrag te vertonen. Een advies is weinig waard als burgers niet bereid zijn om het op te volgen. Daarom moeten zij daartoe worden aangezet. Dit fenomeen waarbij de overheid burgers door middel van communicatie probeert aan te sporen op een bepaalde manier te handelen, is niet nieuw. Iedereen heeft wel eens een televisiespotje van de Rijksoverheid gezien, bijvoorbeeld om ‘MONO’ te rijden of om een rookvrije generatie te creëren. Dit soort communicatiecampagnes worden ingezet waar regels tekortschieten of überhaupt niet bestaan, maar ze hebben wel hetzelfde doel als regelgeving: beïnvloeden tot het vertonen van gewenst gedrag.
Van 1946 tot in ieder geval 2001 heeft een discussie gewoed tussen verschillende staatscommissies en wetenschappers  over de vraag of de overheid dit soort beïnvloedende communicatiestrategieën wel mag inzetten. Bij wetgeving heeft het parlement tenminste nog een controlerende taak vooraf: zonder instemming van de volksvertegenwoordiging komt er geen wet. En bij regelgeving waarbij het parlement niet vooraf betrokken is, zijn vaak andere veiligheidskleppen ingebouwd zoals bijvoorbeeld voorafgaande advisering door de Raad van State. Dat ligt toch anders bij overheidscommunicatie, waar het kabinet ‘voor zijn beurt kan praten’ en burgers alvast kan ‘bewerken’ zonder dat het parlement daar iets over te zeggen heeft gehad. Zoiets doet zich ook voor in de coronacommunicatie: op dinsdag communiceert het kabinet over de genomen besluiten, en op woensdag debatteert de Tweede Kamer er pas over.

Verschillende staatscommissies hebben zich gebogen over (onder meer) de vraag of dit allemaal wel zo wenselijk is. Zo verscheen in 1970 het rapport ‘Openbaarheid openheid’ van de Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting onder voorzitterschap van Barend Biesheuvel. Deze commissie schreef dat burgers twee verschillende rollen aannemen: die van staatsburger en die van onderdaan. In de rol van staatsburger hebben burgers behoefte aan overheidsinformatie om de overheid te kunnen controleren. Bevalt het beleid van de overheid hen niet, dan kiezen ze bijvoorbeeld bij de volgende verkiezingen op een andere partij. Maar de overheid is er ook om het algemeen belang te behartigen en soms is dat algemeen belang gebaat bij bepaald gedrag van burgers. Voorlichting kan dat gedrag dan stimuleren. Het moge duidelijk zijn in welke rol het kabinet ons in het kader van de coronacrisis aanspreekt.

Maar beïnvloeding was volgens de commissie Biesheuvel niet altijd gewenst; de overheid mocht burgers alleen beïnvloeden indien de voorlichting zou gaan over door het parlement aanvaard beleid over politiek niet-controversiële onderwerpen. De commissie vreesde dat het parlement voor een voldongen feit zou worden geplaatst als het volk al voor het beleid zou zijn ‘gewonnen’, zodat er eigenlijk geen weg terug meer was. Hoewel de commissie Biesheuvel haar rapport waarschijnlijk niet schreef met dit soort uitzonderlijke omstandigheden (een pandemie) in het achterhoofd, valt toch te betwijfelen of dit soort beïnvloedende overheidscommunicatie in de ogen van de commissie Biesheuvel toelaatbaar zou zijn geweest, vooral omdat niet helemaal duidelijk is of de maatregelen die het kabinet op dinsdag aan ons communiceert allemaal al zijn aanvaard door het parlement.

En toch gebeurt het. Dat heeft deels te maken met een rapport van een recentere staatscommissie onder voorzitterschap van Jacques Wallage. Deze commissie zag meer ruimte voor de overheid om te communiceren over niet-aanvaard beleid. Wel moest de overheid zich houden aan een aantal basisprincipes: de communicatie moest onder meer feitelijk van aard, herkenbaar en proportioneel zijn. Deze principes zijn later ook opgenomen in de zogenaamde ‘Uitgangspunten overheidscommunicatie’, een richtlijn waarin veel door de twee staatscommissies geformuleerde uitgangspunten zijn terug te vinden. Opvallend is dat de vraag of de communicatie beïnvloedend mag zijn in het rapport van de commissie Wallage en in de ‘Uitgangspunten’ niet beantwoord wordt. Wel staat in beide documenten dat de communicatie ‘niet wervend’ mag zijn, maar het blijft wat in het midden wat dat betekent, en wat het verschil is met beïnvloeding (als dat verschil er al is).

Ik zou hier niet stellig durven beweren dat de coronacommunicatie van het kabinet in strijd is met zijn eigen uitgangspunten. Daar is de situatie te uniek voor; we spreken hier immers van een crisis met compleet onvoorziene gevolgen voor de volksgezondheid. Tegelijkertijd vraag ik me wel af of deze omstandigheden billijken dat het kabinet burgers beïnvloedt tot gewenst gedrag zonder dat het parlement daar iets over te zeggen heeft gehad. Daarom lijkt het me goed om nog eens na te denken over de vraag wanneer beïnvloeding door de overheid nu precies wel en niet wenselijk is en om daar scherpere criteria voor op te stellen.