De belofte van de rechtsstaat: een deugdelijke rechtscultuur

Op maandag 10 juni presenteerde de staatscommissie-rechtsstaat het eindrapport ‘’De gebroken belofte van de rechtsstaat.” Meer dan een jaar werkte de commissie, onder leiding van Henk Kummeling, aan dit rapport op wens van het kabinet, Tweede Kamer en de rechterlijke macht. Het rapport is gebaseerd op talloze gesprekken met burgers via ‘twaalf locatiegesprekken, een landelijk burgerpanel, een internetconsultaties en een open forum’. Slachtoffers van de toeslagenaffaire kwamen aan het woord naast beroepsmatige deskundigen. Het rapport combineerde bestaande onderzoeken en deed nieuw onderzoek onder burgers, deskundigen en ambtenaren. De staatscommissie wilde in dit rapport nadrukkelijk het ‘burgerperspectief’ centraalstellen en ‘de belangrijkste knelpunten in het functioneren van de rechtsstaat’ in kaart brengen.

Tekort aan een rechtsstatelijke cultuur

In de probleemanalyse van het rapport wijst de commissie naar het parlement en regering dat verkeerde besluiten heeft genomen of juist geen besluiten heeft genomen. Daarnaast heeft de overheid te veel gefunctioneerd als een bedrijf en is er sprake van een ‘tekort aan rechtstatelijke cultuur onder politici, bestuurders en medewerkers van de overheid’. Volgens het rapport is de rechtsstaat gebaseerd op een rechtsgemeenschap die gevormd wordt door ‘overheid en burgers’ en is de noodzakelijke rechtscultuur voor deze gemeenschap onvoldoende aanwezig.

Institutionele oplossingen

De commissie doet verschillende concrete voorstellen om de rechtsstatelijke cultuur en de rechtsstaat te versterken. Zo stelt ze voor om een rechtsstaatagenda en een jaarlijks ‘Staat van de rechtsstaat-debat in het parlement’ te organiseren. Verder benadrukt de commissie dat de rechtsstaat voorgeleefd moet worden en dat integriteit van ambtsdragers en politici ‘niet aan twijfel onderhevig mag zijn’.

Ook moet er ‘ruimte komen voor ambtenaren om te reflecteren op dilemma’s uit de eigen praktijk’. Uitvoeringsorganisaties moeten meer inspraak krijgen en zo nodig ‘een rode kaart kunnen trekken wanneer beleid onuitvoerbaar is’. Bestaande wettelijke stelsels moeten voor 2030 zijn vereenvoudigd en voor elke nieuwe wet- en regelgeving op kwetsbare burgers moet een burgerpanel worden geraadpleegd. De toegang tot de rechter moet verbeterd worden door een verhoging van vergoedingen en een verlaging van het griffierecht. Tot slot moet de rechtmatigheidstoets bij de bestuursrechter verbreed worden en ‘moet er een bredere toetsing aan het recht komen, met inbegrip van toetsing aan rechtsbeginselen’.

Sommige van deze voorstellen zijn al gerealiseerd, zoals het rechtsstaat-debat dat op 19 januari 2023 plaatsvond nadat de Tweede Kamer hiertoe via een motie van Khadija Arib had opgeroepen. Andere voorstellen, zoals het vereenvoudigen van regelgeving en een burgerpanel voor nieuwe wetgeving, roepen de vraag op of de overheid dit wel aankan. De belofte van vereenvoudiging klinkt mooi, maar sommige wetgeving is nu eenmaal complex en kan niet vereenvoudigd worden.

In de zoektocht naar een rechtsstatelijke cultuur kijkt het rapport vooral naar het handelen van de overheid. Een van de meest concrete voorstellen om de cultuur van de rechtsstaat te versterken is een Planbureau voor de rechtsstaat à la het Planbureau voor de Leefomgeving. Dit is ‘een onafhankelijk instituut dat onderzoek doet naar de staat van de rechtsstaat en dat ontwikkelingen in Nederland analyseert vanuit een rechtsstatelijke blik’. Een planbureau is echter geen concreet antwoord voor de invulling van een rechtsstatelijke cultuur. Hoewel het rapport meer dan tien keer spreekt van de noodzaak van een rechtsstatelijke cultuur geeft het dus niet aan hoe zo’n cultuur concreet tot stand komt.

Een pleidooi voor deugden

Voor een antwoord op de vraag hoe de rechtsstatelijke cultuur vorm kan krijgen is het daarom interessanter om naar de ingezonden brieven te kijken. De staatscommissie kreeg brieven van 39 deskundigen zoals Geert Corstens en Herman Tjeenk Willink. In zijn brief vroeg Corstens nadrukkelijk aandacht voor ‘een cultuur van rechtsstatelijkheid’. ‘Je kunt enorm veel in regels vastleggen in de hoop dat die ook gevolgd worden, maar veel belangrijker is dat burgers en functionarissen zich de idee van de rechtsstaat eigen maken’. Corstens stelde daarom dat de waarden van de rechtsstaat ‘geïnternaliseerd’ moeten worden. Het gaat om ‘ontwikkeling van een moreel kompas, van fatsoen’ en het voorleven van deze cultuur.

Corstens wijdde hierover uit in zijn boek Onze rechtsstaat, strijdbaarder en weerbaarder dat verscheen in mei 2023. Hierin legde hij uit hoe dat kompas eruitziet. ‘Dat kompas moet zich richten naar de noordpool van de liefde voor de ander. Dan komen de oude kardinale deugden van rechtvaardigheid, moed, wijsheid en bescheidenheid in het vizier’. Corstens vraagt dus nadrukkelijk aandacht voor de deugdethiek die zich niet zozeer op instituties richt maar op het internaliseren van goed gedrag en waarden.

Dit pleidooi voor deugden die de rechtscultuur van inhoud voorzien, werd ook gehouden door een andere schrijver van een brief aan de staatscommissie, Frank van Ommeren. ‘De stelling die ik hier – en elders meer onderbouwd – betrek, is dat we voor de instandhouding en versterking van een rechtsstatelijke cultuur de menselijke deugden nodig hebben’.

Van Ommeren spreekt vooral over ‘alledaagse deugden’ zoals ‘vertrouwen, vergevingsgezindheid, verzoening, veerkracht, tolerantie en niet in de laatste plaats aan empathie’. Van Ommeren verwees in zijn brief naar het artikel ‘Op zoek naar rechtsstatelijke cultuur’ uit het Nederlands Juristen Blad van december 2022. Hierin haalde hij een onderzoek aan van Michael Ignatieff waaruit bleek dat mensen niet goed worden bereikt met ‘abstracte rechtsstatelijke waarden – zoals het beginsel van rechtsgelijkheid en de mensenrechten.’ Dit sluit aan bij een rondvraag van de staatscommissie waaruit bleek dat voor veel burgers de rechtsstaat een abstract begrip is dat vooral wordt geassocieerd met juristen en de taal van juristen.

Ordinary virtues

In plaats van abstracte rechtsstatelijke waarden stelde Ignatieff voor om de gewone deugden (the ordinary virtues) te hanteren. Het idee van een deugd is dat je deze langzaam leert, met vallen en opstaan en dat oefening kunst baart. Deze deugden moeten op alle niveaus van de rechtsstaat beleefd, voorgeleefd en vooral geoefend worden. Deugden moeten uiteindelijk tot uiting komen op publiek en privaat niveau en in de wisselwerking hiertussen. Gemeenschappen spelen hierin een sleutelrol. Deugden leer je namelijk in gemeenschappen, aangezien veel deugden betrekking hebben op de relatie met de ander. Het is dus van groot belang, net zoals het rapport stelt, om de rechtsstaat niet alleen tot uiting te laten komen in het contact tussen burger en overheid, in de vorm van instituties en planbureaus, maar ook tussen burgers onderling en in te zetten op versterking van lokale en kleine gemeenschappen zoals dorpen en gezinnen.

Vertrouwen in de rechtsstaat

In het rapport en in de berichtgeving rondom de presentatie van het rapport van de staatscommissie kwam deelnemer Jeffrey Hulsebosch aan het woord die een cynische boodschap uitsprak: ‘ik heb nul vertrouwen in de overheid. Ik verwacht dat dit rapport rechtstreeks door de shredder gaat’. Vertrouwen in de rechtsstaat groeit uiteindelijk doordat burgers een concrete gedragsverandering waarnemen bij vertegenwoordigers van de overheid. Het gaat dan vooral om aandacht, empathie, luisterbereidheid en natuurlijk een rechtvaardige besluit of oordeel. Niet vergeten mag worden dat burgers zoals Jeffrey ook zelf een verantwoordelijkheid hebben om bepaalde burgerdeugden te ontwikkelen.

Een rechtscultuur van deugden is gebaseerd op participatie van alle betrokkenen in de rechtsstaat. Het cynisme van Jeffrey zal niet van vandaag op morgen weggenomen worden en op de korte termijn zal een cultuur van deugden niet direct iets oplossen. Deugden aanleren kost tijd, en vraagt om veel oefening. Maar op de lange termijn biedt de deugdethiek wel het juiste antwoord voor de versterking van de rechtscultuur omdat het de waarden van de rechtsstaat internaliseert. Versterking van instituties is belangrijk maar het gaat er nu om dat we de mensen die de instituties bemannen helpen in het ontwikkelen van deugden. De deugdethiek is terug van weggeweest, het is tijd om de deugdethiek integraal te omarmen.