De brief van de Poolse premier aan de Nederlandse burgers

Vorige week liet de Poolse premier Morawiecki een brief in NRC publiceren waarin hij de Poolse gerechtelijke ‘hervormingen’ minimaliseert en de EU oproept om zich te focussen op werkelijke problemen. Vooraleer bij de juridische ‘argumenten’ van Morawiecki stil te staan, moet één zaak zeer helder gesteld worden. Morawiecki waarschuwt dat de EU Polen niet mag chanteren, louter omdat het voor zijn ‘eigen mening’ opkomt. Dit bagatelliseert uiteraard de vernietiging van de Poolse rechtsstaat die bezwaarlijk een ‘mening’ kan genoemd worden. De rechtsstaat is geen mening of zelfs ideologie, en het huidige conflict tussen de EU en Polen is dan ook geen politiek-ideologische strijd. In se is de kwestie zuiver juridisch: voldoet Polen aan de verplichting die het vrijwillig is aangegaan onder artikel 19 VEU?

Volgens het EU-Hof niet. EU-recht schrijft dan voor dat nationaal recht moet wijken en voorrang moet geven aan EU-recht. In zijn brief merkt Morawiecki hierover het volgende op: “[h]et beginsel van het primaat van het EU-recht houdt [enkel] in dat het voorgaat boven wetgeving binnen de terreinen waarop de Unie bevoegd is.” Dit is een eerste foutieve stelling in het betoog van Morawiecki. De voorrang van het EU-recht geldt alleen binnen de werkingssfeer van de EU-Verdragen. Maar deze valt niet volledig samen met de bevoegdheden van de Unie. Concreet: lidstaten zijn bevoegd voor de inrichting van hun rechterlijke macht, maar voor zover nationale rechters ook beslissen over geschillen waarin EU-recht een rol speelt, hebben de lidstaten zich in artikel 19 VEU ertoe verbonden te zorgen voor daadwerkelijke rechtsbescherming en dus onafhankelijke rechters. Die kwestie valt dus binnen de werkingssfeer van de EU-Verdragen, ook al heeft de EU geen wetgevende bevoegdheid om zelf te beslissen over de rechterlijke organisatie in haar lidstaten. Dat de werkingssfeer van het Unierecht niet één op één samenvalt met de wetgevende bevoegdheden van de Unie kan op het eerste gezicht verwarrend zijn, maar is al decennialang verduidelijkt door het Hof in gebieden zoals fiscaliteit, nationaliteitswetgeving, naamwetgeving, etc.

Morawiecki suggereert ook dat het illegitieme Poolse grondwettelijke hof niets anders zou doen dan wat rechters van andere lidstaten eerder deden. Ook hier neemt hij een loopje met de werkelijkheid. Het is inderdaad zo dat vele andere grondwettelijke hoven de onvoorwaardelijke voorrang van het Unierecht op het nationale recht niet aanvaarden. Maar die andere hoven zijn om te beginnen wel legitiem. Het huidig Pools grondwettelijk hof is politiek afhankelijk van de regering, zoals ook het Hof voor de Rechten van de Mens in de Xero Flor zaak afgelopen mei oordeelde, ook al erkent Polen dit arrest niet. De andere hoven hebben daarbij voorafgaand aan hun oordeel (op meer of mindere wijze) constructief de dialoog aangegaan met het EU-Hof. Niet zo het Poolse hof. Eerdere meningsverschillen tussen het EU-Hof en de hoogste nationale hoven waren daarenboven ook punctueel, terwijl het illegitieme Poolse grondwettelijke hof met één pennentrek een fundamentele en horizontale Verdragsbepaling op de schop gooit. De vergelijking met het veelbesproken arrest van het Duits Grondwettelijk Hof in Weiss maakt dit meteen duidelijk: Weiss betrof de geldigheid van een handeling van afgeleid recht van de Europese Centrale Bank. Het Pools arrest ondermijnt daarentegen (o.a.) artikel 19, lid 1 VEU. Polen argumenteert uiteraard dat het nog steeds artikel 19, lid 1 VEU respecteert en erkent en enkel een probleem heeft met de interpretatie van deze bepaling door het Hof van Justitie, maar dit onderscheid (tussen de bepaling en de interpretatie door het Hof) bestaat uiteraard niet. Artikel 19, lid 1 VEU heeft maar één betekenis en dat is de betekenis die het Hof van Justitie eraan geeft. Dat het Pools arrest heel abstract is kon ook niet anders, aangezien er helemaal geen concreet geschil voor het illegitieme Pools grondwettelijk hof lag. De hele procedure was ingeleid door de Poolse regering zelf die de abstracte vraag stelde over welke norm nu voorrang heeft. Dit alles maakt dat het arrest van het Poolse hof, i.t.t. wat Morawiecki suggereert, onvergelijkbaar is met eerdere ‘incidenten’ tussen het EU-Hof en andere hoogste nationale rechters.

Slaat Morawiecki dan bij al zijn juridische argumenten de bal mis? Dat nu ook niet. Hij merkt terecht op dat van een formele Polexit geen sprake is. De Poolse regering wil dit niet en onder artikel 50 VEU kan je een lidstaat ook niet tegen zijn wil uitsluiten. Suggesties dat het arrest van het illegitiem Pools grondwettelijk hof een notificatie in de zin van artikel 50 VEU uitmaakt, of dat je Polen uit de EU kan zetten op grond van internationaal recht zijn juridisch weinig overtuigend of vooral theoretisch. Feitelijk ligt een Polexit echter wel op tafel. Als lagere Poolse rechtbanken het arrest van het illegitiem grondwettelijk hof gaan toepassen, zetten ze zich de facto buitenspel in de Europese rechterlijke samenwerking, terwijl de werking van het Unierecht en de interne markt (waar EU-lidmaatschap om draait) juist afhangt van deze samenwerking. De kansen op een succesvolle toepassing van artikel 7, lid 2 VEU (waarmee de rechten van Polen onder de EU Verdragen kunnen opgeschort worden) stijgen daarentegen niet, aangezien Hongarije de benodigde unanimiteit onder de (andere) lidstaten nog steeds zal breken.

Verder merkt Morawiecki correct op dat “[c]onstitutioneel pluralisme […] de regel [moet] blijven die het evenwicht handhaaft tussen de verschillende stelsels van nationaal en Europees recht.”  Constitutioneel pluralisme vermijdt uitermate handig de vraag wie de ultieme autoriteit heeft. Het gunt iedere rechtsorde zijn theoretische suprematie-claim. Maar dit systeem werkt uiteraard enkel als de hoogste rechters in deze verschillende (Europese en nationale) rechtsordes wel constructief met elkaar samenwerken en de dialoog aangaan zodat in de praktijk eventuele potentiële conflicten worden voorkomen en gladgestreken. De dialoog tussen het EU-Hof en het Italiaans Grondwettelijk Hof in de Taricco saga is hier een mooi voorbeeld van: geen van beide hoven leed gezichtsverlies en de uitkomst was werkbaar in de praktijk.

Morawiecki is uiteraard geen jurist, maar wel een politicus en maakt ook gebruik van klassieke politieke drogredenen. Zo merkt hij op: “De suprematie van nationale grondwetten is in feite het beginsel van het primaat van de democratische staat boven de EU-instellingen. Wij beantwoorden vandaag de vraag of in Europa de bevolkingen en burgers de baas moeten blijven of dat de instellingen de baas moeten worden.” Dit is uiteraard een valse tegenstelling. De EU-Verdragen zijn conform de grondwettelijke bepalingen van (indertijd) 27 democratieën geratificeerd. ‘Democratie’ is daarbij geen troefkaart om onder eerder aangegane verplichtingen uit te komen. Dit plaatst ook een kanttekening bij een ander bezwaar van Morawiecki, als zouden de lidstaten de baas over de Verdragen blijven. Hier heeft Morawiecki uiteraard gelijk, maar de meervoudsvorm is van belang: de lidstaten zijn baas en niet één lidstaat die unilateraal beslist om zich niet meer te houden aan een bepaling uit de Verdragen. Alle lidstaten hebben overigens expliciet de voorrang van het Unierecht op de nationale (grond)wetten aanvaard, zij het in de niet-bindende verklaring nr. 17 bij het Verdrag van Lissabon.

Valt er dan niets positiefs te ontdekken in de brief van Morawiecki? Spijtig genoeg niet meteen in de inhoud, maar wel in de daad op zich. Als Pools politicus, die per definitie geen stemmen kan winnen of verliezen in Nederland, voelt Morawiecki klaarblijkelijk toch de nood om zich rechtstreeks tot de Nederlandse burger te richten, nadat hij een gelijkaardige brief ook naar de regeringsleiders van de andere lidstaten stuurde. Morawiecki draagt zo bij aan een Europees debat in de transnationale Europese publieke ruimte. Het is daar waar volgens sommigen het Europese demos zal ontstaan.