De dualisme-reflex na omtzigt-gate

Daar is de dualisme-reflex weer! Omtzigt-gate leidde niet alleen tot tamelijk bizarre moties in een dramatisch debat in de Tweede Kamer, maar ook tot een haast rituele roep om meer dualisme en kortere regeerakkoorden. Deze politieke janboel werd vervolgens op het bordje gelegd van informateur Tjeenk Willink. Zijn opdracht om te proberen het vertrouwen tussen partijen te herstellen, ziet hij niet los van de wens naar een andere bestuursstijl met meer dualisme en macht en tegenmacht. Tegelijk waarschuwt hij dat de gewenste nieuwe bestuurscultuur niet zomaar eventjes via een formatieafspraak kan worden gerealiseerd, ‘want iets wat in 40 jaar in één richting is gegaan heb je niet in 40 dagen in de andere richting terug.’

De kans op teleurstelling is bovendien groot wanneer het streven naar meer “macht en tegenmacht” wordt gereduceerd tot een roep om meer dualisme. Die roep mag deftig klinken, maar is al snel niet veel meer dan een rituele reflex. Vergeten wordt vaak dat in het Nederlandse politieke stelsel sinds 1848 niet alleen de regel van de ministeriële verantwoordelijkheid en de daarbij behorende informatieplicht centraal staan, maar vanaf het einde van de 19e eeuw ook de vertrouwensregel. In mijn boek Twee Pijlers. Het wankele evenwicht in de democratische rechtsstaat (Amsterdam, Prometheus, 2021), laat ik zien dat in Nederland zo een tamelijk hybride stelsel is ontstaan. Het is geen volledig parlementair stelsel, zoals het Britse, waarin ministers deel uitmaken van het parlement (monisme) en dat soms als een systeem van machtenfusie is omschreven. Maar evenmin geldt voor de verhouding tussen regering en parlement een systeem van machtenscheiding, zoals de Amerikaanse checks-and-balances waarin een beginsel van ministeriële verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel niet passen.

Die vertrouwensregel is door politieke strijd ontstaan. Even leek het Nederlandse stelsel zich tot een volwaardig parlementair stelsel te ontwikkelen. Daarbij hoorde, zo schreef de liberale journalist Elout in 1919, dat het kabinet ‘homogeen behoort te wezen met de meerderheid der Tweede Kamer’, monisme dus. Maar toen na de uitbreiding van het algemeen kiesrecht in die Tweede Kamer politieke partijen die zich op de volkssoevereiniteit beriepen aan invloed wonnen, waren confessionele-conservatieve krachten er als de kippen bij om “het eigen recht der overheid” te claimen. De regering, liefst rond een krachtige koning(in), moest zelfstandige ruimte houden om te kunnen besturen. De roep om meer dualisme betekent in oorsprong dus juist een verzwakking van de positie van het parlement. In 1957 schreef de jonge politicoloog Hans Daalder kritisch dat het dualisme “als ideologie uitstekend [kan] dienen voor het verhullen van tal van politieke machinaties die tot kern hebben de uitwissing van verantwoordelijkheid”.

Dat zal Tjeenk Willink niet bedoelen als hij zegt de wens tot meer dualisme serieus te willen nemen. Om verwarring te voorkomen kan de term dualisme beter achterwege worden gelaten. Dat wil niet zeggen dat er niet over meer parlementaire controle kan worden gesproken. Integendeel. Een sterkere positie van het parlement is hard nodig. Dat kan ook in een parlementair stelsel dat tot op zekere hoogte monistisch behoort te zijn vanwege de vertrouwensregel. Partijen die met elkaar gaan regeren willen tevoren enige zekerheid dat dat op belangrijke dossiers ook gaat lukken. Dat wordt in een regeerakkoord vastgelegd. Niet vergeten mag worden dat regeerakkoorden door fracties worden opgesteld. De katholieke voorman Romme had eind jaren vijftig al gezegd: als je als fractie invloed wilt uit oefenen, moet je dat ‘aan het begin van de rit’ doen. Regeerakkoorden tonen dus bij uitstek de invloed van het parlement, althans van de meerderheid van de Tweede Kamer. Sinds begin jaren zestig van de 20e eeuw zijn regeerakkoorden doorgaans niet alleen bindend voor de ministers, maar ook voor coalitiefracties. Zelfbinding. Nederland voegde zich daarmee ten langen leste in het gebruikelijke monistische patroon dat elders in parlementaire stelsels al langer bestond.

Maar sindsdien is er wel het een en ander gebeurd. De laatste decennia heeft vooral onder invloed van grotere electorale volatiliteit een proces van “gouvernementalisering” van de verhouding tussen regering en parlement plaatsgevonden. Enerzijds wordt die verhouding bepaald door allerlei informele overleggen waarin de bestuurlijk ingestelde leiders van coalitiepartijen, of zij nu in het parlement zitten of in de regering, de politieke lakens uitdelen. Dat zij proberen een kabinet in het zadel te houden, ligt voor de hand, maar angst voor de kiezer heeft geleid tot een vèrgaande controledrift die veel verder gaat dan het opstellen van een regeerakkoord en het meewerken aan de uitvoering daarvan. Deze doorgeschoten bestuurlijke oriëntatie beperkt de ruimte voor parlementaire controle, niet alleen binnen regeringsfracties, maar ook bij oppositiepartijen, waarvan  vele eveneens getroffen zijn door het virus van “gouvernementalisering”.

Anderzijds leidde het streven naar onzekerheidsreductie in diezelfde periode tot de dominantie van een visie op de overheid gericht op het op afstand zetten of privatiseren van overheidstaken met als doel het overheidsbeleid zoveel mogelijk te vrijwaren van de wisselvalligheden van de democratie. Bij elkaar heeft dit geleid tot een reële dreiging van “ont-democratisering” en “ont-parlementarisering”, zo concludeer ik in mijn boek.

De versterking van de controlemacht van de volksvertegenwoordiging is dus geboden. Een roep om ‘dualisme’ is daarbij verwarrend, zo niet gratuit. Het Nederlandse parlementaire stelsel veronderstelt vanwege de vertrouwensregel een zekere mate van monisme. Een regeerakkoord hoort daarbij, al zou men zeker kunnen proberen dat wat meer tot hoofdlijnen te beperken. Maar ook met een uitgebreid regeerakkoord is parlementaire controle mogelijk. Ook leden van coalitiepartijen kunnen dit. Zij hoeven geen ‘stemvee’ te worden, zoals CDA-senator Kaland in 1991 de leden van coalitiefracties in de Tweede Kamer omschreef. Controle op de politieke uitwerking van het akkoord, controle op de kwaliteit en doelmatigheid van wetgeving die eruit voortvloeit, controle op de uitvoerbaarheid van de uitgewerkte voorstellen, controle op de verenigbaarheid met grondwet en internationale verdragen. Voorwaarde is niet zozeer een korter regeerakkoord, maar een betere informatiepositie van het parlement. Daarvoor is een houding nodig bij ministers, parlementariërs en vele commentatoren die politieke controle niet ziet als hinderlijk, maar juist als voorwaarde voor goed bestuur. Die cultuurverandering gaat jaren duren. Tjeenk Willink zei het al.