Regels voor digitale verkiezingscampagnes: ingehaald door de EU?

Wat de Wet op de politieke partijen (Wpp) precies moet gaan regelen (en of hij er überhaupt ooit komt), is nog altijd niet duidelijk. In 2019 voorzag het kabinet dat het voorstel in het voorjaar van 2020 in procedure gebracht zou worden, maar het wachten duurt voort. In de wet zouden, op advies van de Staatscommissie parlementair stelsel, onder meer regels voor het voeren van digitale verkiezingscampagnes een plek moeten krijgen. Ondertussen gaat de Europese Unie aanmerkelijk voortvarender te werk. Met een voorstel voor een Verordening betreffende transparantie en gerichte politieke reclame wil de Europese Commissie politieke adverteerders en advertentieplatforms het vuur aan de schenen leggen. Het voorstel roept een aantal vergaande transparantieverplichtingen in het leven en verbiedt bepaalde vormen van microtargeting, de techniek waarbij adverteerders gebruik maken van persoonsgegevens van internetgebruikers om hun boodschappen op een select publiek toe te spitsen. Wat is nog de relevantie van nationale wetsbepalingen op het gebied van digitale verkiezingscampagnes, gelet op dit initiatief van de EU?

Achtergrond en inhoud van de Verordening
De technologische ontwikkelingen op het gebied van digitaal adverteren zijn nauwelijks bij te benen. De lidstaten van de EU haasten zich om nieuwe regels te ontwikkelen, wat leidt tot een lappendeken van transparantienormen, verschillend in aard, reikwijdte en inhoud. Deze versnippering van regelgeving zet, aldus de Commissie, het vrije verkeer van diensten onder druk. Online adverteerders worden erdoor beperkt in hun mogelijkheden, omdat zij voor iedere grensoverschrijdende reclamecampagne moeten onderzoeken aan welke regels zij moeten voldoen. Met name de kleinere adverteerders missen hiervoor de capaciteit. Reden genoeg voor de Commissie om uniforme vereisten in het leven te roepen waaraan politieke adverteerders en advertentieplatforms moeten voldoen.

Een aantal bepalingen van het voorstel springt in het oog. Zo moet het verspreiden van een politieke reclameboodschap op grond van artikel 7 vergezeld gaan van allerlei aanvullende informatie: het feit dat het gaat om een politieke reclameboodschap, de identiteit van de opdrachtgever en een transparantieverklaring. Deze verklaring, op haar beurt, bevat onder andere gegevens over de periode waarin de boodschap wordt verspreid en de uitgaven die met de advertentie gemoeid zijn. Deze verplichtingen gelden overigens in aanvulling op de bepalingen van de op stapel staande Digital Services Act, een andere Europese verordening, die de verantwoordelijkheden van grote online platforms aanscherpt. De aanbieders van reclamediensten moeten de informatie die zij over de verspreide reclameboodschappen verzamelen, bewaren voor een periode van vijf jaar vanaf de laatste publicatie van de boodschap (art. 6 van het voorstel).

Een ander opvallend aspect van het voorstel betreft het aan banden leggen van microtargeting. De verwerking van bijzondere persoonsgegevens, bijvoorbeeld gegevens omtrent ras, etniciteit of politieke overtuigingen, is verboden. Daarop zijn wel enkele uitzonderingen mogelijk, zoals verwerking met de uitdrukkelijke toestemming van de betrokkene in de zin van de AVG. Adverteerders die willen microtargeten, moeten daaromtrent in ieder geval een intern beleid vaststellen, registers bijhouden over de gebruikte technieken en persoonsgegevens en met de politieke advertenties aanvullende informatie verstrekken over onder meer de specifieke groepen getargete ontvangers, de kenmerken op basis waarvan personen zijn geselecteerd en de periode van verspreiding (art. 12 van het voorstel in combinatie met Bijlage II).

Nationaal niveau
Wat betreft de EU is het dus transparantie wat de klok slaat. Het voorstel voor de Verordening wordt zoals gezegd gerechtvaardigd met een beroep op het waarborgen van het vrij verkeer van diensten, maar normeert daarbij ook het verloop van de nationale verkiezingscampagne. Ergens is dat vreemd: als Nederlandse politieke partijen in Nederland campagne voeren, speelt het vrije verkeer van diensten daarbij in principe geen rol. De voorgestelde Verordening heeft echter een brede werkingssfeer. Zij stelt niet de hoedanigheid van de adverteerder, maar het politieke karakter van de boodschap centraal. Hoewel de EU geen competentie heeft op het gebied van nationale verkiezingen, worden daar nu indirect toch regels voor gesteld. Voor enkele belanghebbenden was dat overigens een reden om bezwaar te maken tegen het voorstel. Tijdens de verdere behandeling in de Raad van Ministers en het Europees Parlement zal het laatste woord hierover vermoedelijk nog niet gezegd zijn.

Indien het voorstel wordt aangenomen, zal een regeling in de Wpp over dit onderwerp, zo verwacht ik, niet veel toegevoegde waarde meer hebben. Artikel 3 van het voorstel verbiedt lidstaten om maatregelen te treffen die afwijken van de bepalingen in de Verordening. Maar betekent dat nu ook dat de wetgever geen regels meer mag stellen die specifiek betrekking hebben op Nederlandse politieke partijen? In die situatie is het vrije verkeer van diensten immers niet in het geding: buitenlandse politieke adverteerders hebben van de regels voor partijen geen last. Het stellen van aanvullende regels voor politieke partijen in de Wpp is in een enkel geval gewenst, bijvoorbeeld waar het de oprichting van een online advertentiebibliotheek betreft. Eén van de bezwaren tegen politieke microtargeting is dat niet alle kiezers dezelfde advertenties te zien krijgen. Dat probleem kan opgelost worden door politieke partijen te verplichten om hun advertenties op een centraal platform te publiceren. Het voorstel voor de Verordening voorziet daar niet (of althans niet direct) in.

Toezicht
Ook moet nagedacht worden over het toezicht op de activiteiten van politieke partijen. Dat rust nu bij de minister van Binnenlandse Zaken, maar met de regels uit de Verordening omtrent microtargeting komt de Autoriteit Persoonsgegevens in beeld (zie art. 15 van het voorstel). Het toezicht betreft echter niet alleen de verwerking van persoonsgegevens, maar ook de publicatie van alle vormen van aanvullende informatie die de Verordening vereist. Bovendien moet niet alleen op partijen toezicht gehouden worden, maar ook op andere politieke adverteerders én op de platforms die de advertenties verspreiden. Welke toezichthouder(s) zijn hiervoor geschikt? Wie is wanneer bevoegd? Met deze laatste vraag worstelt het kabinet ook, zo valt te lezen in een Fiche bij de Verordening.

Kortom, voldoende stof tot nadenken. Met het pakket aan maatregelen dat de EU neemt om een vrij en eerlijk verkiezingsverloop te garanderen, is de discussie over de inhoud van de Wpp enerzijds eenvoudiger, maar anderzijds complexer geworden. Een reden te meer om het voorstel voor de Wpp gespannen af te wachten.