De keuze is (te) reuze: over de keuze voor het juiste participatie-instrument

In Leiden kunnen de masterstudenten Staats- en bestuursrecht kiezen voor een vak met als titel: Binnenlands Bestuur en Decentralisatie. Dat is een titel die, zoals veel vakbeschrijvingen in het curriculum, nogal breed is. Je kunt er, met andere woorden, dus alle kanten mee op. Binnen dit vak kiezen studenten een richting die hen aanspreekt. Eén van die richtingen betreft ‘mijn’ stokpaardje: het onderwerp burgerparticipatie en burgerinitiatief en die onderwijsgroepen worden dan ook door mij gegeven.

Toen ik de opdrachten en de lesplannen van deze onderwijsgroepen voorbereidde vroeg ik mij af wat ik de studenten wilde meegeven en welke onderwerpen ik met hen wilde bespreken. Aanvankelijk had ik het idee om elke week – het zijn er in totaal vier – een ander participatie-instrument de revue te laten passeren. Nu is het niet bepaald moeilijk om verschillende participatie-instrumenten te vinden. Er is het uitdaagrecht, er zijn wijkbudgetten, Social Impact Bonds, formele burgerinitiatieven die onderwerpen op de politieke agenda willen zetten, referenda, G1000, burgerfora, tekentafels en ook de klassieke inspraak bestaat nog steeds. Daarbij komt het regelmatig voor dat hetzelfde instrument bij verschillende gemeenten wordt aangeboden, maar steeds onder een andere naam; in plaats van wijkbudget heet het dan een ‘buurtbudget’, of – in Gouda – de GoudApot.

De vragen die in een onderwijsgroep aan de orde zouden moeten komen laten zich vervolgens uittekenen: wanneer gebruik je welk instrument en wat zijn diens sterke en zwakke punten? Vervolgvragen zouden dan zijn of instrument X een vorm van burger- of van overheidsparticipatie is en in hoeverre bijvoorbeeld een maatschappelijk initiatief verschilt van het uitdaagrecht. Het antwoord op deze twee laatste vragen hangt overigens af van welke gemeente je voor je hebt en welke omschrijving deze gemeente prefereert. Deze didactische aanpak leek mij eigenlijk helemaal niet zo’n interessant en uitdagend onderwijsprogramma opleveren en deed – in mijn ogen – de praktijk van de burgerparticipatie geen recht. Want waarom zou je je bezighouden met het zwart-wit onderscheid tussen verschillende instrumenten terwijl de praktijk veel meer grijstinten kent en laat zien dat het nog knap ingewikkeld is om welk instrument dan ook te implementeren? Burgerparticipatie vergt niet alleen kennis van het instrument, maar juist ook juridische kennis (waar zitten potentiële knelpunten in de wet, hoe kunnen we daar omheen werken en is dat wenselijk?), evenals kennis van de bestuurskunde, organisatiekunde en communicatie (hoe gaan we er als overheidsorganisatie voor zorgen dat dit instrument daadwerkelijk geïmplementeerd kán worden en we niet blijven hangen in mooie woorden en halve pilots?). Zelfs met al deze kennis en perspectieven is de praktijk een harde leermeester.

Met deze opzet dreigde ik in dezelfde val te stappen waarvoor ik verschillende overheden in het verleden juist hab gewaarschuwd. Ik ging namelijk uit van het instrument en niet van het doel dat met een instrument moet worden bereikt. Een voorbeeld kan dat verduidelijken. Een op dit moment populair participatie-instrument is het burgerforum, een aantal jaren geleden liep iedereen weg met het Right to Challenge/uitdaagrecht en daarvoor was de G1000 en vogue. Gedurende mijn onderzoek ben ik meermaals bij bijeenkomsten geweest waarbij gemeenten aangaven ‘ook met het Right to Challenge aan de slag te willen gaan’. Hartstikke leuk natuurlijk, maar waarom? Soms kwam op deze vraag het antwoord dat de gemeente in kwestie al min of meer was benaderd door inwoners om het Right to Challenge toe te passen en hen graag wilde ondersteunen en kijken of dit instrument opgenomen kon worden. Dat is in mijn ogen een prima reden om een instrument eens te proberen. Daarentegen werd ook regelmatig geantwoord dat de wethouder het wilde omdat het nu een populair instrument was. Nu is er niets tegen bestuurders die gecharmeerd zijn van (verschillende) participatievormen, maar het tweede antwoord geeft wel te denken. Want voor wie en met welk doel ga je dan participeren?

Een regelmatig terugkerend argument om met een ‘hip’ participatie-instrument te beginnen, is om andere doelgroepen aan te spreken dan de personen die al vertegenwoordigd zijn in de representatieve democratie. Nu is een bekend probleem van burgerparticipatie dat meer dan eens de usual suspects (alsnog) oververtegenwoordigd zijn. Wie met een instrument juist wil proberen om andere doelgroepen aan te spreken, zal dus niet zonder meer ‘het participatie-instrument van het moment’ in kunnen zetten. En zelfs wanneer instrument en doel op papier met elkaar overeenstemmen, dan kan het zijn dat veiligheidskleppen moeten worden ingebouwd. Zo was/is de belofte van de G1000 en burgerberaden om andere doelgroepen dan de usual suspects aan te trekken. Maar om dat doel te kunnen bereiken is meer nodig dan alleen het houden van een G1000 of burgerberaad. Denk bijvoorbeeld aan gespreksleiders die tijdens het burgerberaad ervoor zorgen dat ook minder vocale deelnemers hun zegje kunnen doen).

Oftewel, ook bij burgerparticipatie geldt dat het doel het middel kiest en niet andersom. In plaats van focussen op het volgende ‘hippe’ instrument, zou het beter zijn om na te gaan wat al wordt aangeboden aan participatiefaciliteiten en deze eens grondig te evalueren. Relevante vragen daarbij zijn: wie maken van deze faciliteiten gebruik, hoe verloopt het proces (vanuit zowel het perspectief van de overheid als de participanten), waar zitten de verbeterpunten, hoe zit het met de implementatie en opvolging van hetgeen uit het participatieproces komt? En wanneer dan blijkt dat de gemeente vindt dat er ‘gaten’ in haar participatieaanbod zitten, stel dan nog eens de vraag: ‘Waarom en voor wie wil ik een nieuw instrument inzetten?’ Daarbij hoeft de gemeente niet bang te zijn dat het instrument voor het gewenste doel of de betreffende doelgroep nog niet bestaat; de keuze in participatie-instrumenten is namelijk reuze.