De koning en de Raad van State

De Koning is voorzitter van de Raad van State. Dat staat in artikel 74 van de Grondwet.  Dit lijkt een merkwaardige bepaling.  Zij is echter historisch verklaarbaar, omdat de Koning heel lang geleden zijn besluiten nam in de vergadering van de raad. Inmiddels is dat voorzitterschap louter symbolisch. De Koning kan wel deelnemen aan vergaderingen, maar dat doet hoogst zelden. Een voorbeeld:  koningin Beatrix  hanteerde op 25 januari 2012 de voorzittershamer bij de plechtige vergadering waarin afscheid werd genomen van Vice-President Herman Tjeenk Willink. Het symbolische karakter van het voorzitterschap blijkt ook het feit dat de Koning geen stemrecht in de raad heeft. Dat geldt trouwens ook voor de ‘vermoedelijke troonopvolger’ (art. 1 Wet op de Raad van State). Prins Willem-Alexander is al zijn hele leven de vermoedelijke troonopvolger en is, sinds hij achttien werd, van rechtswege lid van de Raad geweest (art. 74 Grondwet). Hij nam in de vergadering van 17 april 2013, na 28 jaar lidmaatschap, (feitelijk) afscheid van de Raad van State, om er vanaf 30 april 2013, wanneer hij officieel lid-af is, voorzitter van te worden. Dat je ergens afscheid neemt, ligt niet voor de hand als je vervolgens de baas wordt, maar in dit geval valt dat wel te begrijpen. Als lid van de raad woonde de kroonprins regelmatig de vergaderingen van de raad, de laatste jaren van de Afdeling advisering, bij en kon hij aan de beraadslagingen deelnemen, hoewel hij van de mogelijkheid aan het debat deel te nemen een zeer terughoudend gebruik maakte. Als voorzitter zal hij er vrijwel nooit meer bij zijn.

Toch blijft hij ook als koning een bijzondere relatie onderhouden met de Raad van State. Als lid van de regering wordt (ook) hij geadviseerd door de Afdeling advisering van de Raad van State. De leden van de raad worden bij Koninklijk Besluit benoemd en ontslagen. De Vice-President is voorts een van de vaste adviseurs van het staatshoofd, bijvoorbeeld bij kabinetsformaties, al is het staatshoofd daar bij de jongste kabinetsformatie in 2012 nauwelijks meer bij betrokken geweest. De tijd zal leren of deze ontwikkeling van blijvende aard is. De bijzondere relatie met de raad werd door koningin Beatrix mede op informele wijze vorm gegeven, door eens in de twee jaar alle leden van de beide afdelingen van de raad met hun partners voor een diner ten paleize uit te nodigen.

In het (tamelijk theoretische) geval dat niet in de uitoefening van het koninklijk gezag is voorzien, oefent de Raad van State dit gezag uit (artikel 38 Grondwet). Die situatie kán zich voordoen als bij het overlijden of aftreden van de koning niet direct een opvolger beschikbaar is (art. 30 Grondwet), wanneer de koning buiten staat wordt verklaard het koninklijk gezag uit te oefenen (art.  35 Grondwet) of wanneer hij tijdelijk de uitoefening van het koninklijk gezag neerlegt (art. 36 Grondwet). De voorbereiding op deze zware taak is geen onderwerp waarmee de Raad van State zich dagelijks bezighoudt; de kans dat deze taakwaarneming nog eens nodig zal zijn, is immers buitengewoon klein.

De toekomst van de Raad van State is minder zeker dan die lange tijd is geweest. Dat geldt niet zozeer voor de grondwettelijke positie van de raad, voor de wijziging of afschaffing waarvan overigens een tweederde meerderheid in beide kamers van het parlement (in tweede lezing) nodig zou zijn, maar wel voor de inhoud van het werk van de raad. In het regeerakkoord van het kabinet Rutte-II staat dat de beide afdelingen gesplitst worden en de Afdeling bestuursrechtspraak wordt samengevoegd met twee andere hoogste bestuursrechters, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. De splitsing zou weliswaar een zekere verandering teweegbrengen, maar in de praktijk is die splitsing al grotendeels een feit, want er zijn nog maar tien leden die in beide afdelingen zitting hebben. Dat is ook het aantal dat de Wet op de Raad van State, sinds de herziening op 1 september 2010 in werking trad, maximaal toestaat. Vergelijk dit eens met het totale aantal staatsraden, dat de 70 dicht nadert. Voor een samenvoeging van de drie genoemde bestuursrechters is in theorie wel iets te zeggen, maar de vraag is welk probleem met deze majeure operatie zou worden opgelost. Er is namelijk al heel veel gedaan aan het bereiken van rechtseenheid (gezamenlijke Commissie rechtseenheid, voor de ‘strategische’ afstemming, informele afstemmingsmechanismen voor concrete zaken, de mogelijkheid van rechtspraak door een zogenaamde grote kamer, waarin leden van alle drie de colleges zitten, personele unies, benoeming van Advocaten-Generaal die de colleges adviseren etc.). Mocht de samenvoeging niettemin geschieden, dan kan dat op verschillende manieren. Eén daarvan is het laten ‘inhuizen’ van de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven, als afzonderlijke kamers wellicht, bij de Afdeling bestuursrechtspraak. In dat geval is de verandering voor de Raad van State maar betrekkelijk. Andere opties zijn de vorming van een nieuwe bestuursrechterlijke instelling en het onderbrengen van de gehele bestuursrechtspraak bij de rechterlijke macht. In die gevallen zou de Raad van State min of meer worden ontmanteld, omdat dan niet alleen veel staatsraden, maar het overgrote deel van de 700 daar nu werkzame personen naar elders zou moeten vertrekken, waardoor van de raad alleen de Afdeling advisering, met ondersteuning, zou overblijven. Sommigen zouden dat toejuichen, anderen zouden het betreuren. De grondwettelijke relatie tussen Koning en Raad van State zou er overigens niet wezenlijk door veranderen. Dat zou pas het geval zijn als de opheffing van de Afdeling bestuursrechtspraak zou worden gevolgd door opheffing van de Afdeling advisering. In de praktijk zou door opheffing van alleen de Afdeling bestuursrechtspraak de relatie tussen raad en Koning wel sterk veranderen.