De Koning en Nederlands-Indië, 1816-1848

De rol van het Koningshuis in de voormalige Nederlandse koloniën (zoals Nederlands-Indië, Suriname en de Caribische eilanden) staat in de belangstelling. Zo is in december 2022 bekendgemaakt dat aan de universiteit Leiden onderzoek zal worden gedaan naar het huis Oranje-Nassau en de koloniale geschiedenis. Het onderzoek zal naar schatting drie jaar duren. Het omvat de periode van de late zestiende eeuw tot het postkoloniale heden.

Dat onderzoek inspireerde me tot het schrijven van dit constitutioneel-historische blog, over de zelfstandige staatsrechtelijke rol van de Koning inzake Nederlands-Indië. Met ‘zelfstandige staatsrechtelijke rol van de Koning’ wordt gedoeld op de situatie dat de Koning in eigen persoon en naar eigen goeddunken regelt en bestuurt met betrekking tot Nederlands-Indië. Door de keuze voor dit onderwerp wordt naar minder activiteiten van het Koningshuis gekeken, in maar één kolonie. Ook wordt naar een veel kortere periode gekeken. De Koning speelt namelijk alleen in de periode 1816-1848 een zelfstandige staatsrechtelijke rol.

De Koning, in dit geval Willem I (1813-1840), speelt voor 1816 geen rol in Nederlands-Indië omdat de kolonie in 1811 was bezet door Groot-Brittannië. Nederland krijgt het gezag over Nederlands-Indië terug op 19 augustus 1816. Op die datum begint de zelfstandige staatsrechtelijke rol voor de Koning inzake Nederlands-Indië.

De rol is neergelegd in de Grondwet van 1815. Artikel 60 Gw 1815 bepaalt dat de Koning bij uitsluiting het opperbestuur over Nederlands-Indië heeft. De term ‘opperbestuur’ moet ruim worden opgevat. Opperbestuur houdt in dat de Koning Nederlands-Indië bestuurt, maar ook dat de Koning regelgeving vaststelt voor Nederlands-Indië en over het financiële beheer van Nederlands-Indië gaat.

De Koning heeft zijn bevoegdheden ‘bij uitsluiting’: er zijn geen andere ambten met zelfstandige bevoegdheden voor Nederlands-Indië. Al zijn bevoegdheden inzake Nederlands-Indië oefent de Koning in eigen persoon uit: van ministeriële verantwoordelijkheid is tot 1840 geen sprake. De Koning kan zich laten adviseren, bijvoorbeeld door de aan hem ondergeschikte minister van koloniën, maar de eindbeslissing is altijd de zijne. Van controle op de uitoefening van de bevoegdheden is geen sprake: de Koning is aan niemand verantwoording schuldig, ook niet aan de Staten-Generaal.

Wel kan de Koning zijn bevoegdheden naar eigen inzicht overdragen en weer terugnemen. In de praktijk zijn er bevoegdheden overgedragen, vooral aan de gouverneur-generaal, de hoogste ambtenaar in Nederlands-Indië. De grote afstand tussen Nederland, waar de Koning is, en Nederlands-Indië maakt snel reageren vanuit Nederland op ontwikkelingen in Nederlands-Indië onmogelijk, en maakt de gouverneur-generaal voor veel zaken de aangewezen regelgever en bestuurder.

Daarbij moet worden bedacht dat de gouverneur-generaal niet naar eigen idee regelt en bestuurt. Hij is ondergeschikt aan de Koning, die hem bevelen kan geven. Verder zijn de zaken waarmee de gouverneur-generaal zich bezighoudt, in beginsel van secundair belang. De Koning neemt de basisbeslissingen over Nederlands-Indië. Zo stelt de Koning het Regeringsreglement voor Nederlands-Indië vast, dat fungeert als grondwet voor Nederlands-Indië. Het Regeringsreglement roept in Nederlands-Indië overheidsambten in het leven, zoals de al genoemde gouverneur-generaal en zoals de Raad van Nederlands-Indië, waarmee de gouverneur-generaal samenwerkt. Ook regelt het Regeringsreglement de bevoegdheden van en de verhoudingen tussen de Nederlands-Indische overheidsambten. Een catalogus van grondrechten – normaliter onderdeel van een grondwet – bevat het Regeringsreglement onder Willem I nauwelijks: alleen godsdienstvrijheid wordt enigszins beschermd.

Verder zet de Koning de hoofdlijnen van beleid en financieel beheer inzake Nederlands-Indië uit. Bij het uitzetten van de hoofdlijnen staat de vraag centraal hoe Nederlands-Indië financiële voordelen voor Nederland kan opleveren. Een voor Willem I bevredigend antwoord op de vraag komt er vanaf 1830. Dat jaar wordt het cultuurstelsel ingevoerd, dat de inheemse bevolking verplicht om 20% van de landbouwgrond te gebruiken voor het verbouwen van producten als koffie en suiker. De winst uit de verkoop van deze producten, winst die bekendstaat als het batig slot, komt ten goede aan Nederland.

Het koloniale stelsel van de Grondwet van 1815 getuigt van groot vertrouwen in de Koning en in de persoon van Willem I. Dit vertrouwen is er lange tijd ook in het parlement. Maar in de jaren dertig van de negentiende eeuw groeit de parlementaire kritiek op het stelsel. De kritiek vloeit voort uit het financiële beheer van Nederlands-Indië. De Koning gebruikt het batig slot om uitgaven in Nederland te bekostigen, zonder de Staten-Generaal daarbij te betrekken. Omdat de uitgaven relevant zijn voor de Nederlandse begroting, die op grond van artikel 121 Gw 1815 bij wet wordt vastgesteld, willen de Staten-Generaal meedoen aan de besluitvorming over het gebruik van het batig slot. Ook willen ze in het algemeen meer informatie over het financiële beheer van Nederlands-Indië.

De grondwetsherziening van 1840 brengt twee veranderingen in het koloniale stelsel van de Grondwet van 1815. Ten eerste zorgt de herziening voor de invoering van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid, neergelegd in de artikelen 75-77 Gw 1840. De ministers zijn voortaan strafrechtelijk verantwoordelijk voor daden van de Koning die in strijd zijn met de Grondwet of de wet. Dit betekent dat de ministers moeten instaan voor de rechtmatigheid van de daden van de Koning, en een oordeel moeten vormen over die rechtmatigheid. De strafrechtelijke verantwoordelijkheid blijkt uit het ministeriële contraseign, dat vanaf 1840 onder alle besluiten van de Koning moet staan. Voortaan kan de Koning niet meer alleen besluiten nemen.

Ten tweede komt de herziening tegemoet aan de wensen van de Staten-Generaal over het financiële beheer van Nederlands-Indië. Artikel 59 Gw 1840, dat artikel 60 Gw 1815 vervangt, bepaalt dat de Staten-Generaal regelmatig een overzicht krijgen van de Nederlands-Indische inkomsten en uitgaven, en dat het gebruik van het batig slot bij wet wordt geregeld.

De vraag is wat de veranderingen betekenen voor de zelfstandige staatsrechtelijke rol van de Koning inzake Nederlands-Indië. Het antwoord luidt dat de veranderingen groter lijken dan ze zijn. Artikel 59 Gw 1840 blijft bepalen dat de Koning, in dit geval Willem II (1840-1849), bij uitsluiting het opperbestuur heeft over de koloniën, en aan de betekenis van ‘opperbestuur bij uitsluiting’ verandert weinig. Weliswaar zorgt de invoering van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid ervoor dat de minister van koloniën niet meer gezien kan worden als de ondergeschikte van de Koning, maar in het algemeen laten de opeenvolgende ministers van koloniën de Koning zijn gang gaan.

De tegemoetkoming aan de wensen van de Staten-Generaal over het financiële beheer van Nederlands-Indië zorgt evenmin voor grote veranderingen. Het overzicht van de Nederlands-Indische inkomsten en uitgaven maakt het de Staten-Generaal niet mogelijk om het financiële beheer van Nederlands-Indië te controleren. De bepaling dat het gebruik van het batig slot bij wet wordt geregeld, levert de Staten-Generaal geen extra bevoegdheid op. Het batig slot komt ten goede aan Nederland, zodat het gebruik ervan sowieso bij wet moet worden geregeld in het licht van het parlementaire begrotingsrecht.

Terwijl de grondwetsherziening van 1840 een kleine verandering in het koloniale stelsel van de Grondwet van 1815 met zich meebrengt, betekent de grondwetsherziening van 1848 een grote verandering. Ten eerste zorgt de herziening van 1848 ervoor dat de Staten-Generaal worden betrokken bij het vaststellen van belangrijke regelgeving voor Nederlands-Indië. Zo bepaalt artikel 59 Gw 1848 dat het Regeringsreglement, dat zoals gezegd fungeert als grondwet voor Nederlands-Indië, bij wet wordt vastgesteld. De Koning is niet langer het enige ambt in Nederland dat regelgeving voor Nederlands-Indië kan vaststellen. Wel blijft hij aanvullende regelgevende bevoegdheid houden, en behoudt hij de bestuursbevoegdheid voor Nederlands-Indië. Maar deze bevoegdheden kan hij niet meer naar eigen goeddunken uitoefenen.

De herziening van 1848 zorgt namelijk ten tweede voor de invoering van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid, in artikel 53 Gw 1848. De minister van koloniën wordt verantwoordelijk voor het gebruik van de koloniale bevoegdheden van de Koning, en moet voor dit gebruik verantwoording afleggen aan de Staten-Generaal, die de gewenste controlerende rol gaan spelen op regelgevend, bestuurlijk en financieel terrein. Door de invoering krijgt de minister van koloniën een doorslaggevende invloed op het gebruik van de koloniale bevoegdheden van de Koning – al zal het de Koning, in dit geval Willem III (1849-1890), en opeenvolgende ministers van koloniën nog 20 jaar kosten om te wennen aan de nieuwe verhoudingen. Wat van dit laatste ook zij, door de herziening van 1848 houdt de Koning in eigen persoon na 32 jaar op een zelfstandige staatsrechtelijke rol te spelen inzake Nederlands-Indië.

De zelfstandige staatsrechtelijke rol die de Koning van 1816 tot 1848 voor Nederlands-Indië vervult, betekent dat de Koning in eigen persoon politiek en daarmee staatsrechtelijk verantwoordelijk is voor het regeren over Nederlands-Indië in deze jaren. Willem I is daarmee bijvoorbeeld staatsrechtelijk verantwoordelijk voor de invoering van het cultuurstelsel. Van staatsrechtelijke verantwoordelijkheid van het Koningshuis is geen sprake in deze jaren. Het Koningshuis had toen geen staatsrechtelijke bevoegdheid en kan daarom niet staatsrechtelijk verantwoordelijk zijn: staatsrechtelijke verantwoordelijkheid vooronderstelt het hebben van staatsrechtelijke bevoegdheid.

Met het eindigen van de zelfstandige staatsrechtelijke rol van de Koning in 1848, eindigt zijn staatsrechtelijke verantwoordelijkheid voor het regeren over Nederlands-Indië. Vanaf 1848 berust die verantwoordelijkheid bij ministers. Wat het Koningshuis betreft: dat heeft ook vanaf 1848 geen staatsrechtelijke bevoegdheid en geen staatsrechtelijke verantwoordelijkheid.

De opvolgers van Willem I en Willem II als Koning zijn evenmin staatsrechtelijk verantwoordelijk voor het regeren over Nederlands-Indië door Willem I en Willem II. Deze opvolgers hebben immers geen staatsrechtelijke bevoegdheid inzake (het voor sommige opvolgers voormalige) Nederlands-Indië.

Ten slotte: een en ander zegt niets over andere mogelijke vormen van verantwoordelijkheid van het Koningshuis voor het regeren over Nederlands-Indië. Op basis van deze blog, die zich beperkt tot staatsrechtelijke verantwoordelijkheid, valt daarover namelijk niets te zeggen.