De koning kan waardigheid terugbrengen in de formatie

Deze week debatteert de Tweede Kamer over de gang van zaken tijdens de verkennersfase in de formatie van 2021. Nagenoeg alle partijen zijn het erover eens dat deze formatie en de verkennende fase hiervan chaotisch verliep. De formatie van 2021 duurde 299 dagen en is daarmee de langste formatie ooit in de Nederlandse parlementaire geschiedenis. Het iconische fotomoment van verkenner Ollongren met de aantekening ‘functie-elders’ stond symbool voor de chaos tijdens deze verkennende fase. Alle partijen zijn het erover eens dat de eerste fase in de formatie een stuk beter moet. Sommige partijen pleiten ervoor om de koning weer een belangrijke rol te geven aan het begin van de formatie. Dit is toe te juichen vanuit het idee dat een formatie niet alleen transparant maar vooral ook waardig moet verlopen.

De rol van de verkenner

In het debat van de Tweede Kamer staat de vraag centraal hoe deze chaotische fase in de toekomst te voorkomen. Dit debat moet begrepen worden vanuit de zoektocht van de Kamer naar haar rol in kabinetsformaties. De Kamer richt zich met name op de rol van de verkenner die direct na de verkiezingen de regie heeft. Deze verkenner wordt direct na de verkiezingen door de fractievoorzitters van politieke partijen benoemd en voert gesprekken met alle partijen. De rol van de verkenner is relatief nieuw in ons staatsbestel. Tot de wijziging van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer in 2012 waarin de koning uit de formatie werd gehaald, viel deze verantwoordelijkheid nog onder de koning die op Paleis Noordeinde in alle rust een verkennende fase kon uitvoeren. Vertrouwelijkheid en waardigheid was daar de norm. In plaats daarvan wilde de Kamer vanaf 27 maart 2012 transparantie en controleerbaarheid centraal stellen.

Transparantieparadox en regieparadox

Het centrale doel van de procedurewijziging van 2012 was gericht op het aanbrengen van zoveel mogelijk transparantie in het formatieproces. Deze zucht naar transparantie werd versterkt door de roep naar een nieuwe bestuurscultuur in 2021, zoals het evaluatierapport kabinetsformatie 2021/2022 stelt. Het evaluatierapport 2021/2022 stelt echter dat te veel transparantie leidt tot het wegvallen van vertrouwen. Als voorbeeld noemt het rapport het openbaar maken van alle stukken van de verkennende fase, dat vooral leidde tot een verlies aan vertrouwen.

Een andere oorzaak van de chaotische fase van de verkennende fase was het gebrek aan regie. ‘Nergens staat beschreven (…) wat de regierol van de Tweede Kamer nu precies inhoudt. Daarom is de evaluatiecommissie ook expliciet gevraagd onze rol goed tegen het licht te houden.’ Zoals Kamervoorzitter Vera Bergkamp bij de presentatie van het evaluatierapport zei: ‘De Tweede Kamer vervult wel degelijk een regierol bij de formatie. Maar hoe deze rol ingevuld moet worden is iets waarover de Kamer het gesprek zal moeten voeren’.

Vaste verkenner

Vooral tijdens de verkennende fase moet er meer regie komen. Oud-verkenner Koolmees zei hierover. ‘Die verkennende fase is een hele chaotische fase, zeker nu, en er zit geen echt eigenaarschap op.’ In reactie daarop gaan er nu stemmen op om voortaan voor een vaste functionaris te kiezen als verkenner bij de kabinetsformatie. De Raad van State pleitte hiervoor in een spoedadvies aan de Tweede Kamer en stelde de vice-president van de Raad van State als verkenner voor omdat deze ‘afstand tot de dagelijkse politiek, onafhankelijkheid, ervaring met formatieprocessen en gevoel voor staatsrechtelijke verhoudingen’ zou hebben. De mogelijkheid om de voorzitter van de Eerste of Tweede Kamer als vaste verkenner te benoemen, wijst de Raad van State af aangezien zij te dicht bij de dagelijkse politiek staan.

Partijen zoals SGP en CDA pleiten er nu voor om de koning de vaste rol van verkenner toe te kennen. In een ingezonden opiniestuk stellen Bart van den Brink en Kees van der Staaij dat ‘de formatie onder de regie van de Tweede Kamer te veel aan gezag en waardigheid heeft ingeboet.’ Dit argument van waardigheid was nog niet eerder genoemd. Een formatie gaat inderdaad niet alleen over effectiviteit maar ook over waardigheid zodat het respect voor het proces gewaarborgd blijft. De koning moet daarom terug in de formatie, zo pleiten zij. Dit zorgt ‘voor een moment van afkoeling na een hectische campagne’.

Betrek de koning weer in de formatie

Ook andere gezaghebbende figuren zoals Herman Tjeenk Willink en Ernst Hirsch Ballin pleiten voor een rol van de koning als ‘neutrale’ derde in het formatieproces. Vooral tijdens de eerste fase van de formatie is de rol van de koning cruciaal omdat deze boven de partijen staat. Tjeenk Willink verwijst naar de Grondwet waarin de koning nog steeds een belangrijke rol speelt. ‘Laten we de ijkpunten die in de Grondwet zijn vastgelegd afstoffen.’ Tjeenk Willink stelde dat in 2012 ‘bepaalde in de loop van decennia ontwikkelde gewoontes opzij zijn geschoven’ zonder dat daarover goed was nagedacht. Hij doelde op de gewoonte dat, sinds 1946, de koning(in) direct op de dag na de verkiezingen advies inwint over de uitslag en de richting van de kabinetsformatie. Volgens Hirsch Ballin en Tjeenk Willink is de macht van de koning sterk ingeperkt en is ‘met de rol van de koning in de procedure van kabinetsformaties en de transparantie daarvan weinig mis’. De gedachte dat de koning politieke macht heeft, zoals voorstanders van de nieuwe procedure uiten, is negentiende-eeuws denken, volgens Hirsch Ballin. De ministeriële verantwoordelijkheid en de openbaarheid van de adviezen zorgen voor voldoende controleerbaarheid.

Hoewel de Raad van State in haar spoedadvies met geen woord spreekt over de rol van de koning, doet het evaluatierapport 2021/2022 dat wel. Aanbeveling negen van het evaluatierapport stelt voor om ‘de Koning tijdens de formatie met een zekere regelmaat te informeren over de voortgang.’ Dit is in lijn met evaluatierapporten uit 2012 en 2017 en de motie-Rutte van 28 maart 2017. Deze motie stelde ‘dat de voorzitter en de koning met een zekere regelmaat worden geïnformeerd over de voortgang van de gesprekken met betrekking tot de informatie.’ Ook in zijn reflectie op de formatie van 2021 sprak Mark Rutte uit dat het zou helpen als de koning terugkomt in het formatieproces.

Voorstellen om de koning terug te brengen

Er liggen nu dus twee voorstellen op tafel om de koning terug te brengen in de formatie. Een daarvan is het voorstel van verschillende evaluatiecommissies en Mark Rutte om tijdens het proces de koning regelmatig te informeren. Het andere voorstel van Van den Brink en Van der Staaij, dat in lijn ligt met de opvattingen van Tjeenk Willink en Hirsch Ballin, is om de koning vooral aan het begin een rol te laten spelen als verkenner en is daarmee controversiëler. Beide voorstellen sluiten elkaar niet uit maar zouden volgens mij gezien moeten worden als herstel van een goede gewoonte die door een zucht naar transparantie uit ons politieke bestel is gehaald.

Wat betreft het voorstel over het terugbrengen van de koning als verkenner, is het doorslaggevende argument niet dat hij automatisch zorgt voor een kortere duur van de formatie. Het Evaluatierapport formatie 2021/2022 ontkracht de directe relatie tussen de lange duur van de formatie in 2017 en 2021 en het weghalen van de koning uit de formatie sinds 2012. Het rapport wijst hiervoor op de eerste formatie die volgens de nieuwe procedure verliep in 2012. Met slechts 54 dagen was dit namelijk de kortste formatie van de afgelopen 50 jaar. Ook in het verleden kon een formatie lang duren zoals in 1977 toen de formatie 207 dagen in beslag nam.

Niet sneller, wel waardiger

De koning zorgt wellicht niet voor een snellere formatie, maar kan wel fungeren als een stabiele factor die rust teweegbrengt en waardigheid garandeert aangezien hij boven de politieke partijen staat. Op Paleis Noordeinde kan enigszins weg van de mediahectiek in redelijke vertrouwelijkheid gesproken worden. Als er een les geleerd moet worden van de afgelopen formaties, is het dat vertrouwen de kern van formeren is. Meer transparantie leidt niet tot meer vertrouwen, maar juist tot minder vertrouwen zo laat het evaluatierapport met de transparantieparadox zien. De koning moet daarom direct aan het begin van de formatie als verkenner worden ingebracht om vertrouwen in het proces te versterken.

Door de koning het ambt van verkenner te geven wordt bovendien kennis gewaarborgd. De laatste jaren wijzigde de verkenner steeds, waardoor deze zich in een korte tijd snel moest inwerken. Ook het voorstel van de Raad van State om de vice-president de rol van de verkenner te geven is kwetsbaar aangezien een vice-president over het algemeen om de tien jaar wisselt terwijl de koning voor het leven in zijn ambt blijft. Met het inbrengen van de koning wordt bovendien teruggegrepen op een oude gewoonte waarmee tegemoet wordt gekomen aan de centrale rol van de koning in de Grondwet.

Een formatie gaat niet alleen om snelheid, maar ook om waardigheid. Als een formatie chaotisch en dramatisch verloopt doordat vertrouwelijke stukken naar buiten komen, partijen elkaar niet vertrouwen en te veel personen moeten worden benoemd, wordt het vertrouwen in het proces geschaad. Een democratische rechtsstaat moet niet alleen efficiënt zijn, maar ook waardigheid uitstralen om zichzelf in stand te houden. De koning is bij uitstek geschikt om deze waardigheid te verzekeren. Een bezoek van fractievoorzitters aan Noordeinde straalt dit waardige beeld uit. Het zou daarom een goede zaak zijn om de koning zowel tijdens de formatie als aan het begin van de formatie weer een rol te geven.