De ministeriële verantwoordelijkheid en het kabinet-Rutte IV

Op 6 en 7 juni 2023 vond in de Tweede Kamer het debat plaats over het rapport van de parlementaire enquêtecommissie Groningen. De hoofdconclusie van dat rapport is dat de gaswinning in Groningen is uitgelopen op een ‘systeemfalen’, waarbij de belangen van de Groningers consequent ten koste zijn gegaan van de andere, meer financiële belangen die met de gaswinning waren gemoeid. De Tweede Kamer had veel kritiek op minister-president Mark Rutte (VVD) en dan met name op zijn beslissing om na de zware aardbeving in Huizinge in 2012 de gaswinning verder op te voeren in plaats van af te bouwen.

Tijdens het debat verweerde Rutte zich door te stellen dat de intensivering van de gaswinning in Groningen in 2013 niet voortkwam uit een ‘actief’ besluit, maar het gevolg was van de tienjaarstermijn waarmee het gaswinningsplan was vastgesteld. Hoewel hij zich al in 2013 bewust was van de ernst van het gaswinningsdossier, was voor hem pas sprake van een ‘kantelpunt’ bij een werkbezoek in Appingedam in 2017. Pas toen werd voor hem duidelijk voelbaar hoe complex het dossier eigenlijk is.

In de Tweede Kamer was weinig begrip voor het standpunt van Rutte. Tweede Kamerlid Christine Teunissen (PvdD) stelde op 7 juni 2023 het ‘heel ongeloofwaardig’ te vinden dat Rutte suggereert al bezig te zijn met de oplossing van het probleem in 2013, terwijl hij pas in 2018 de ernst daarvan inzag. Een dag eerder zei Tweede Kamerlid Henk Nijboer (PvdA) hierover zelfs dat hij dat de minister-president ‘hierover loog’. Ook Kamerleden van de coalitiefracties waren kritisch op het optreden van Rutte. Kamerlid Eline Vedder (CDA) vond de terugblik van Rutte over zijn optreden in 2013 ‘technocratisch’, al vond zij ook dat Rutte zich later enigszins herpakte. Een aanzienlijk deel van de Tweede Kamerleden bleef echter kritisch op de minister-president. Tweede Kamerlid Jesse Klaver (GroenLinks) diende een motie van wantrouwen in, maar die werd verworpen door de regeringsfracties en de SGP en dus kon Rutte aanblijven. Dit tot grote onvrede van de oppositie, die Tweede Kamerlid Sandra Beckerman (SP) zo verwoordde: ‘Als je hier geen verantwoordelijkheid voor neemt, als je dit al afschuift, hoe kunnen we dan verder? Neem verantwoordelijkheid!’

Deze berichten wekken de indruk dat de norm van de ministeriële verantwoordelijkheid (art. 42, tweede lid Grondwet) niet meer functioneert. Hier wordt echter een veelgemaakte fout gemaakt: het nemen van ‘verantwoordelijkheid’ door een bewindspersoon staat los van de vraag of hij of zij moet aftreden. De ministeriële verantwoordelijkheid houdt in dat bewindspersonen (ministers en staatssecretarissen) inlichtingen verstrekken en – als daaraan behoefte bestaat – over daarover in debat gaan met het parlement. Vanuit die achtergrond was er in dit debat eigenlijk weinig bijzonders aan de hand. De Tweede Kamer beschikt in het dossier over de Groninger gaswinning over alle informatie waarover het redelijkerwijs kan beschikken dankzij de uitoefening van het recht van enquête (art. 70 Grondwet), het zwaarste controle-instrument waarover de beide Kamers beschikken. Naar aanleiding van de conclusies maakte de Tweede Kamer vervolgens gebruik van de mogelijkheid om in debat te gaan met de bewindspersonen die de nauwste betrokkenheid hebben bij dit dossier: staatssecretaris van Mijnbouw Hans Vijlbrief (D66) en minister-president Mark Rutte (VVD).

Als de meerderheid van de Tweede Kamer niet tevreden is met het verloop van het debat, dan kan zij de ultieme sanctie opleggen aan de bewindspersoon die zij ter verantwoording roept. In dat geval activeert de Tweede Kamer de vertrouwensregel door een motie van wantrouwen aan te nemen. Als dat gebeurt, dan moet de betreffende bewindspersoon aftreden. De vertrouwensregel, die deel uitmaakt van het ongeschreven staatsrecht (of, zo men wil, kan worden aangemerkt als een bindende conventie) staat los van de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid. De Kamer is te allen tijde bevoegd om de vertrouwensregel te activeren en zo een bewindspersoon te dwingen om af te treden, los van de dossiers waarvoor hij precies verantwoordelijk is. De keuze van de Tweede Kamer om Rutte te laten aanblijven, is dan ook uiteindelijk van politieke, subjectieve aard. De suggestie van Beckerman dat Rutte pas verantwoordelijkheid neemt als hij ook aftreedt, is dan ook niet juist. Hij neemt ook al verantwoordelijkheid door met de Kamer over zijn optreden in debat te gaan.

Dat neemt niet weg dat dit debat wel degelijk onderdeel uitmaakt van een bredere, interessante ontwikkeling: het kabinet lijkt steeds meer moeite te hebben als een eenheid op te treden en de Kamer heeft ook steeds meer moeite om het kabinet als een eenheid te zien.

De homogeniteitsregel, die is vastgelegd in artikel 12, tweede lid van het Reglement van Orde voor de ministerraad, vergt dit echter wel van het kabinet. Op die manier kunnen ministers zich immers niet achter eigen opvattingen verschuilen en zo proberen de controle van de Kamer te omzeilen. Eerder werd dat al zichtbaar in het debat over de stikstofcrisis nadat minister van Financiën en CDA-partijleider Wopke Hoekstra in een AD-interview in augustus 2022 stelde dat de in het coalitieakkoord afgesproken deadline van 2030 voor de halvering van de stikstofuitstoot ‘niet heilig’ is. Hoe problematisch die uitspraken uitpakte voor de controlerende positie van de Kamer, bleek in het daaropvolgende plenaire debat met de Tweede Kamer. In dat debat verklaarde Hoekstra dat hij zowel achter het coalitieakkoord als achter zijn uitspraken in het interview stond. Feitelijk had dat tot gevolg dat er geen eenheid van kabinetsbeleid meer was op dat punt en de Tweede Kamer dus ook geen grip meer had op dit dossier. Er circuleerden immers twee versies van het stikstofbeleid: de versie van het coalitieakkoord en de afwijkende versie van Hoekstra.

In het debat over de Groninger gaswinning speelde er een vergelijkbaar punt. Ditmaal ging het niet zozeer om de eenheid van het kabinetsbeleid, maar over de invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid voor ambtsvoorgangers. Vijlbrief is als staatssecretaris van Mijnbouw verantwoordelijk voor beslissingen van zijn ambtsvoorgangers, maar in de praktijk wordt die vaak beperkt ingevuld omdat hij zelf niet die beslissingen had genomen. Voor Rutte is dat anders: hij is in feite zijn eigen ambtsvoorganger die al aan het bewind was toen de Groninger gaswinning in 2013 werd geïntensiveerd.

Dat werd duidelijk merkbaar in het verschil in bejegening van de Kamer tussen Rutte en Vijlbrief. Waar Rutte flinke kritiek moest incasseren van oppositie en, tot op zekere hoogte, de coalitie, was de toon van de Kamer jegens Vijlbrief aanzienlijk milder. Op 7 juni sprak Henk Nijboer waardering uit voor ‘de oprechte emotionele betrokkenheid’ van de staatssecretaris. Klaver gaf ‘complimenten’ aan Vijlbrief en meende dat de wijze waarop hij het onderwerp aansnijdt ‘vertrouwen’ geeft. Voor een deel is dit verschil in bejeging verklaarbaar op basis van de geschiedenis: Vijlbrief is pas sinds het aantreden van het kabinet-Rutte IV betrokken bij het gaswinningsdossier, terwijl Rutte al vanaf de start van de problemen in Groningen minister-president was.

In de kern blijven de relevante staatsrechtelijke normen, zoals de ministeriële verantwoordelijkheid en de homogeniteitsregel goed functioneren. Zolang de Kamermeerderheid de politieke afweging maakt om het kabinet te blijven steunen, zal het de breuken in de eenheid van het kabinet en het kabinetsbeleid moeten accepteren. Een kleine troost voor de oppositie: politieke verhoudingen zijn altijd in beweging en kunnen – zeker onder invloed van debatten zoals deze – flink veranderen. Als een debat nu niet naar tevredenheid eindigt, is dat zeker niet een gegeven voor de toekomst.