De nationale ombudsman in de tegendemocratie

Een maand geleden opperde de Nationale Ombudsman, Alex Brenninkmeijer, dat hij een zetel in de Tweede Kamer zou moeten krijgen. Bij bepaalde debatten zou hij dan het belang van de burger beter kunnen benadrukken. Vanwege strijd met tenminste drie Grondwetsartikelen schreef ik hier een kritisch artikel over. Niettemin bleef Brenninkmeijers voorstel boeien; zou zijn lidmaatschap van  de Tweede Kamer een verbetering opleveren voor het functioneren van de democratie?

In het huidige politiek-staatsrechtelijke landschap speelt de Nationale Ombudsman een belangrijke rol. Daarvan gaf Brenninkmeijer zelf een interessante schets van de redenen daarvoor.[1] In vogelvlucht ziet dat er als volgt uit.

Het eerste opvallende kenmerk is de veranderende maatschappij. Door het verdwijnen van de verzuiling en de komst van de snelle en diverse informatie-uitwisseling in onze netwerkmaatschappij, ontstaat een samenleving die niet kan terugvallen op traditionele structuren en waarin ieder individu zijn eigen perspectief op zaken kiest. Mede als gevolg hiervan is de rol van politieke partijen veranderd. Omdat de samenleving geïndividualiseerd en ontzuild is kunnen politieke partijen minder goed functioneren als de communicatieve brug tussen de samenleving en de politiek. Zij zijn aldus verworden tot technocratische elites: de diplomademocratie.[2] Brenninkmeijer wijst in dit verband op het verschil in vertrouwen van burgers in de overheid (groot) en in politici (klein). Een teken aan de wand, aangezien het onderstreept dat politici op afstand staan van de burger en daarom moeizamer de rol van verbinder met de overheid kunnen spelen.

Een volgend kenmerk van het landschap is de verplaatsing van politiek. Onder meer vanwege de toegenomen complexiteit van onze samenleving heeft de “oude democratie” (politieke partijen, parlement en regering) vele wetgevingsprocessen en bestuurstaken uitbesteedt aan derde partijen. Deze verplaatsing van politiek[3] vindt plaats op in ieder geval drie niveaus:  naar informele gremia niet behorend tot de vertegenwoordigende democratie (subpolitiek), naar deskundigen en naar  internationale politieke arena’s. Deze verplaatsing heeft gevolgen voor politici van de oude democratie, die ondertussen een minder centrale positie innemen in het landschap en moeite hebben met de invulling daarvan.[4]

Niet alleen de totstandkoming van wetgeving maar ook de wetgeving zelf en zijn uitvoering zijn complexer geworden. Daarom slaagt de wetgever er minder goed in om wetgeving te creëren die in technische zin voldoet,  laat staan de rechtszekerheid afdoende beschermt. Bovendien heeft de Tweede Kamer weinig middelen om de wetgevende rol zelfstandig uit te voeren en hangt de invulling van zijn controlerende taak sterk samen met de politiek-strategische context: een falend bewindspersoon aanspreken kan bijvoorbeeld het voortbestaan van een coalitie in gevaar brengen. Hierdoor zijn politici (met name die van de Tweede Kamer) minder goed in staat tot controle op wetgeving en uitvoering vanuit het perspectief van de burger.

Dit sluit aan op het laatste kenmerk van het politiek-staatsrechtelijke landschap: de unitas politica. In het wetgevingsproces zijn de uitvoerende – en controlerende innig verstrengeld geraakt. Daardoor dreigt de controlerende taak van het parlement te ondersneeuwen. Allengs is ruimte ontstaan voor checks and balances uitgevoerd door andere instituties.

Dit dynamische landschap creëert uitdagingen waar de “oude democratie” moeite mee heeft. In de loop der tijd lijkt deze  te hebben ingeboet op tenminste twee fundamentele eigenschappen: zijn rol als bemiddelaar tussen de samenleving en de overheid en zijn overzicht op – en kennis van wetgeving. Hier is de Nationale Ombudsman  juist van waarde. Door onderzoek te doen, burgers een plek te bieden voor klachten en hierover te communiceren met de overheid worden problemen van burgers in kaart gebracht en onfatsoenlijke overheden op de vingers getikt. Dientengevolge blijft het vertrouwen van burgers in de overheid op peil.

Dit past in een breder verhaal. Het functioneren van de Ombudsman is een voorbeeld van wat de filosoof Pierre Rosanvallon “tegendemocratie” noemt. De kern van deze opvatting is dat de (bovengenoemde) problemen van de vertegenwoordigende democratie niet het einde van dit stelsel betekenen. Min of meer gelijktijdig met de komst van de problemen zijn namelijk nieuwe vormen van representatie ontstaan, die de oude aanvullen. Deze nieuwe representatie heeft verschillende gedaantes: van toezichthouder, van deliberatieve democratie of van constitutionele toetsing. Zij ontlenen hun legitimatie – in tegenstelling tot de oude democratie – niet aan procedures die gerepresenteerde en representant verbinden, maar aan afstand (onpartijdigheid en reflexiviteit) of aan nabijheid tot de gerepresenteerde.

Juist omdat de Nationale Ombudsman een rol heeft als tegenspeler van de oude democratie is zijn voorstel niet zinvol. Van een tegenspeler zou een medespeler worden gemaakt. Dit zou ten koste gaan van zijn taak om de ongelukkige resultaten van een verouderd systeem te compenseren door burgers te vertegenwoordigen op een manier waarop de oude democratie dit niet (meer) kan.

Dit artikel werd ook gepubliceerd op internetmagazine deFusie