De pot verwijt de ketel… Hoe ook de Parlementaire enquêtecommissie fraudebeleid verstrikt raakt in de tekentafellogica die tot de toeslagenaffaire leidde

Onlangs verscheen het rapport van de Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en dienstverlening. Waar de eerdere parlementaire ondervragingscommissie in kaart bracht wat er bij de kinderopvangtoeslag is gebeurd, zou de enquêtecommissie moeten vaststellen waarom dit heeft kunnen gebeuren. In combinatie met de verklarende VU-voorstudie naar het discours over fraude(beleid) zou hiermee een compleet beeld ontstaan van de oorzaken voor wat de (kinder)toeslagenaffaire is gaan heten.

Het ‘wat’ is dus gegeven: de disproportionele en soms discriminatoire behandeling van zogeheten toeslagenouders die met een terugvordering (en eventuele boete) te maken hebben gekregen. Waardoor is deze situatie veroorzaakt? De enquêtecommissie komt tot de volgende cocktail van factoren:

1. Ontwerpfouten in de wet- en regelgeving, welke volgens de commissie toe te spitsen zijn op de combinatie van een wet die uitgaat van massale processen, de voorschotsystematiek, het niet opnemen van een hardheidsclausule en een discrepantie tussen het boetebesluit en de fraudewet voor de sociale zekerheid, waardoor de maximale boete in de wetgeving (100 procent van het benadelingsbedrag) de facto de standaardboete werd.
2. De (ver)harde en onderling versterkende discoursen in media en politiek over fraude van uitkeringsgerechtigden en Nederlanders met een migratieachtergrond vanaf de jaren negentig, die leidden tot meer politieke en bestuurlijke aandacht voor fraudebeleid en een strenger fraudebeleid. In dit maatschappelijk klimaat werden fouten (formeel: overtredingen van de inlichtingenplicht) min of meer automatisch als fraude aangemerkt (volgens de enquêtecommissie de situatie waarbij ‘opzet/bedrog in het spel is’). In het bijzonder Kamerleden hebben dit discours aangejaagd.
3. Alle drie de staatsmachten hadden kennis van de disproportionele behandeling, maar hebben niet bijgestuurd. De wetgever heeft de wetgeving niet gaandeweg veranderd door bijvoorbeeld een hardheidsclause op te nemen, de uitvoerende macht hanteerde een ‘excessieve bewijslast’ en benutte de bezwaarfase niet, en de rechterlijke macht bleef in de beroepsfase volharden in de ‘alles-of-nietsbenadering’. Dat laatste betreft vooral de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, want rechtbanken waren soms minder strikt.
4. De grondrechten eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10 Grondwet) en gelijke behandeling (artikel 1 Grondwet), met equivalenten in het EVRM en de EU-grondrechtencatalogus, hebben niet voorkomen dat persoonsgegevens ‘massaal’ gedeeld zijn voor fraudebestrijding en dat burgers gediscrimineerd zijn, bijvoorbeeld bij het gebruik van het persoonsgegeven ‘nationaliteit’ voor risicogestuurd toezicht op de rechtmatigheid van toeslagen.
5. Bezuinigingen op de uitvoering zijn ten koste gegaan van de individuele dienstverlening aan burgers en noopten tot een eenduidige (harde) lijn. Bovendien stond er op het opsporen van fraude een (financiële) beloning voor de uitvoeringsorganisaties en was het dus lonend om steeds meer fraude op te sporen.

Hoewel de commissie de oorzaken niet in samenhang of in een causale keten presenteert, zou de toeslagenaffaire op basis van het rapport gereconstrueerd kunnen worden als wat in de beleidswetenschappelijke literatuur een ‘policy fiasco’ wordt genoemd. De directe oorzaken zijn het harde discours van media en politiek, ontwerpfouten in de wet- en regelgeving en bezuinigingen op de uitvoering; omgekeerd faalden bijsturing door de staatsmachten en grondrechten als veiligheidsventielen. Als de analyse van de enquêtecommissie een volledig beeld geeft van het ‘faalmechanisme’, zouden de aanbevelingen van de enquêtecommissie idealiter het faalmechanisme moeten wegnemen en disproportionele en soms discriminatoire behandeling van toeslagenouders (of in bredere zin, iedereen met een toeslag of uitkering in de sociale zekerheid) in de toekomst moeten voorkomen.

Adresseren de aanbevelingen dit faalmechanisme? Een systematisch overzicht van de aanbevelingen, gekoppeld aan de oorzaken, levert een interessant beeld op. Twee oorzaken worden uitgebreid van aanbevelingen voorzien. De ontwerpfouten in de wet- en regelgeving worden weggenomen door in de Algemene wet bestuursrecht de mens centraal te stellen bij al het handelen van de overheid, een algemene evenredigheidsbepaling in te voeren (die ook bij een gebonden bevoegdheid geldt) en een recht op persoonlijk contact vast te leggen. In de sociale zekerheidswetgeving moet het toeslagenstelsel door directe financiering worden vervangen en moeten begrippen worden geharmoniseerd zodat voor iedereen duidelijk is wat de inlichtingenplicht precies behelst. In het algemeen moeten wetten meer toegespitst worden op de praktijksituatie van mensen in plaats van de tekentafelwerkelijkheid.

Om bijsturing door de staatsmachten als veiligheidsventiel beter te laten werken, is een flinke reeks aanbevelingen opgenomen. De wetgever moet wetten aan de Grondwet toetsen en de grondwetgever wordt aanbevolen constitutionele toetsing door de rechter mogelijk te maken. De Tweede Kamer moet haar rol als medewetgever zorgvuldiger invullen door onder meer te gaan werken met wetgevingsrapporteurs, een ‘afkoelperiode’ voor amendementen, invoeringstoetsen en onderzoek snel na de invoering van wetgeving. Ook moet de Tweede Kamer zich beter laten informeren door het kabinet en andere staatsmachten (al dan niet informeel) en dienen kamerleden meer budget krijgen voor ondersteuning. Uitvoeringsorganisaties en gemeenten moeten meer ruimte krijgen om  wetten naar eigen inzicht te handhaven, kennis opbouwen over de risico’s van onder meer digitale toepassingen voor risicosturing (en nooit vertrouwen op volledig risicogestuurd toezicht), mensen niet beoordelen maar begeleiden, een bezwaartermijn van een jaar hanteren, alleen echte fraudeurs aanpakken en bij schrijnende gevallen vaker gebruik maken van de ‘dringende reden’ om deze gevallen te voorkomen. Dat laatste geldt evenzeer voor de rechtspraak. Bovendien moet de waakhondfunctie van de Autoriteit Persoonsgegevens worden versterkt door het budget structureel naar 100 miljoen euro te laten groeien (in 2024 is dat zo’n 40 miljoen euro).

Omdat grondrechten kennelijk onvoldoende voorkomen dat burgers disproportioneel en soms discriminatoir worden behandeld, komt de enquêtecommissie met de aanbeveling om gelijkebehandelingswetgeving ook van toepassing te verklaren op eenzijdig overheidshandelen (dat is nu volgens de commissie niet het geval). Bovendien zou een landelijk dekkend netwerk van laagdrempelige en toegankelijke voorzieningen moeten worden opgezet voor sociaaljuridische vraagstukken, de vergoeding voor sociale advocatuur moeten worden verhoogd en de criteria voor toegang tot sociale advocatuur moeten worden verruimd. Als sluitstuk van de rechtsbescherming zou de Afdeling bestuursrechtspraak moeten worden afgesplitst van de Raad van State en ondergebracht moeten worden bij de rechterlijke macht.

Een indrukwekkende reeks aanbevelingen, maar twee relevante oorzaken blijven ongeadresseerd. Om te beginnen het (ver)harde discours over fraude en fraudebeleid. De enquêtecommissie geeft aan dat zij niet in de positie is om journalisten aanbevelingen te geven; kennelijk is daarmee de oorzaak van het verharde discours afdoende geadresseerd. Ook de bezuinigingen (die de commissie zonder onderbouwing verbindt met New Public Management) blijven buiten beeld. Hoewel de commissie met het selectief adresseren van het ‘faalmechanisme’ de kool en de geit spaart (lees: de aanjagers van verharding en bezuinigingen), laat het rapport zien dat ook de enquêtecommissie verstrikt is in de logica die nu juist aan de basis staat van de toeslagenaffaire. De combinatie van een eenzijdig op fraude gericht discours en het negeren van signalen uit de uitvoering hebben geleid tot onrealistische ambities in de wetgeving en het gebrek aan bijsturing door de staatsmachten, zo laat enquêtecommissie zien. Tegenover het (ver)harde discours over fraude plaatst de commissie een even eenzijdig en onrealistisch discours over dienstverlening, de mens centraal en rechtsbescherming. Niet alleen blijft dat discours, ook bij een eventueel historisch ongekend extra investeringspakket in uitvoeringsorganisaties, onrealistisch. Wie vindt al die ambtenaren die de honderdduizenden mensen centraal gaan stellen, persoonlijk contact gaan vormen en burgers gaan begeleiden, laat staan al die sociaaljuristen en rechters die dit moeten gaan toepassen?. Met de aanbevelingen wordt tevens de deur wagenwijd open gezet voor een extreem misbruikgevoelige uitvoeringspraktijk die over een decennium ongetwijfeld weer een parlementaire enquête gaat uitlokken. Waar uitvoeringsinstanties in de sociale zekerheid per definitie opereren in de spanning tussen dienstverlening en handhaving, slaat de enquêtecommissie net zo hard door als de wetgeving waartegen ze zich verzet.

Juist op het cruciale punt, dat van de uitvoerbaarheid, is de enquêtecommissie verstrikt in dezelfde tekentafellogica als die de toeslagenaffaire heeft veroorzaakt. De commissie mag dan invoeringstoetsen aanbevelen, ik durf de stelling aan dat de aanbevelingen die de commissie voorstelt geen enkele invoerings- of uitvoeringstoets doorstaan. Veel aanbevelingen zijn onrealistische beloften zonder een realistisch beeld van de gemiddelde uitvoeringsorganisatie. Symbolisch ongetwijfeld belangrijk voor de toeslagenouders die recht gedaan willen worden en de commissie laat zien te willen deugen en aan ‘de goede kant’ van de geschiedenis te willen staan. Toch zijn deze aanbevelingen niet minder gevaarlijk dan de wetgeving, de uitvoering en het discours dat tot de toeslagenaffaire heeft geleid. De enquêtecommissie is er perfect in geslaagd zich in dezelfde logica te verstrikken die ze analyseert als oorzaak voor de toeslagenaffaire. Bij liefhebbers van ironie zal dit rapport ongetwijfeld een glimlach uitlokken, maar voor de pleitbezorgers van goed bestuur is het rapport daarom helaas een gemiste kans.