De raad van state als vervanger van de Eerste Kamer

De Eerste Kamer is de afgelopen tijd vaak onderwerp van gesprek als het gaat om haar controlerende taken. Een goed voorbeeld is de ontstane heisa rond de vrije artsenkeuze in het wetsvoorstel van minister Schippers. Vaak wijzen staatsrechtgeleerden dan op de ‘actieve’ politieke rol die de Eerste Kamer is gaan spelen, terwijl die rol juist is weggelegd voor de direct democratisch gekozen Tweede Kamer. Onze indirect democratisch gekozen senaat zou zich bezig moeten houden met het beoordelen van de democratische legitimiteit en doelmatigheid alsmede de juridisch-technische en juridisch-dogmatische aspecten van wetsvoorstellen, en niet met de beleidsmatige aspecten ervan.[1] Deze beleidsafweging wordt namelijk al aan de andere kant van het Binnenhof gemaakt, door de Tweede Kamer. Als beide Kamers echter tóch met zo’n beleidsmatige bril naar een wetsvoorstel gaan kijken, kunnen we concluderen dat er een ‘doublure’ ontstaat. In het ergste geval volgt dan een onwerkbare situatie.

Het zou daarom niet zo gek zijn om te herstellen hoe we aanvankelijk 200 jaar geleden begonnen zijn door de Eerste Kamer af te schaffen, zoals dat in de afgelopen eeuw in vergelijkbare situaties al in Griekenland (1935), Nieuw Zeeland (1951), Denemarken (1953), Zweden (1970), Portugal (1974), Turkije (1980), IJsland (1991), Peru (1993) en Noorwegen (2009) is gebeurd. In navolging van onze constitutionele grondleggers Van Hogendorp en Thorbecke, kunnen we ons afvragen of er (nog) ‘een grond of een doel’[2] is voor het bestaan van een senaat binnen de Nederlandse politiek.

Uiteraard bestaat de noodzaak van een systeem van ‘checks and balances’om machtsopeenhoping te voorkomen: er moet controle zijn op de overijlde neigingen van de wetgevende macht.[3] Als controlerende taakvervanger van de Eerste Kamer is naar mijn mening een rol weggelegd voor de Raad van State. Dit orgaan zou het ‘constitutionele hof’ van Nederland kunnen worden. Bij de behandeling van een wetsvoorstel in het parlement geeft de Raad van State in deze redenering een advies over de democratische legitimiteit en doelmatigheid alsmede de juridisch-technische en juridisch-dogmatische aspecten van het wetsvoorstel. Het gaat in deze fase uitsluitend om een advies: de beslissingsbevoegdheid voor het goed- en afkeuren van wetsvoorstellen ligt primair bij het direct democratisch gekozen parlement. Een aangenomen wetsvoorstel wordt vervolgens wél voor beroep opengesteld bij de Raad van State, op basis van bovengenoemde gronden. Burgers zijn dan bevoegd een geschil aanhangig te maken, mits zij door de wet in hun belangen ‘geraakt’ worden. De ‘rechters’ kunnen dan in zo’n ‘rechtszaak’ bij gegrondverklaring van het beroep een wet geheel buiten toepassing verklaren. Echter, als een grote meerderheid – minimaal twee derde van de stemmen – in het parlement het niet eens is met deze beslissing kan het parlement het oordeel van de Raad van State terugdraaien, waardoor de wet toch blijft gelden. Op die manier heeft het direct democratisch gekozen parlement wel altijd het laatste woord.

Omdat de Raad van State hierdoor grote invloed op het wetgevingsproces krijgt, moet dit orgaan op zijn minst indirect verkozen worden door het volk. Daarom zou de regering kandidaat-rechters kunnen voordragen bij het parlement, dat vervolgens met minimaal twee derde van de stemmen de rechters voor een relatief lange zittingsperiode kiest. Een ambtstermijn van tien jaar, zonder mogelijkheid van een tweede termijn, is dan noodzakelijk om een stabiel en onafhankelijk orgaan te creëren.

Zo wordt een wetsvoorstel adequaat op gronden getoetst, wordt aan burgers politieke rechtsbescherming geboden en wordt er tegenwicht gegeven aan de parlementaire ‘tirannie van de meerderheid’.