De Raad van State over het belang van de internationale rechtsorde

Met het oog op de oorlog in Oekraïne heeft de Raad van State ervoor gekozen om zijn algemene beschouwing in het jaarverslag van 2021 geheel te wijden aan het belang van de internationale rechtsorde voor de gewone burger. Dat dit lang nog geen eenvoudige opgave is wordt door de Raad erkend, maar desalniettemin waagt hij een dappere poging om uit te leggen waarom een sterke internationale rechtsorde juist ook in het belang van de Nederlandse burger is. Hierdoor krijgt de beschouwing af en toe wel trekken van een eerstejaarscollege Inleiding in het Internationaal Recht, waarin de docent de studenten voor zijn vak probeert te enthousiasmeren door te wijzen op de relevantie hiervan voor hun dagelijkse bestaan. In een zevental paragrafen probeert de Raad een zo genuanceerd mogelijk beeld van die internationale rechtsorde en de relevantie daarvan te schetsen, waarbij niet alleen de voordelen, maar ook de nadelen hiervan aan bod komen. De aard van dit blog verhindert om van deze paragrafen een samenvatting te geven. Ik volsta derhalve met het uitlichten van een aantal punten uit de beschouwing en sluit af met een beoordeling.

Allereerst stelt de Raad dat internationale samenwerking tussen staten een noodzakelijkheid is. De wereld wordt immers steeds gecompliceerder; de grote problemen van deze tijd zoals, klimaatverandering, cybercrime, pandemieën, grensoverschrijdende drugscriminaliteit en grote migratiestromen, kan een staat niet alleen oplossen, maar alleen door samen te werken met andere staten. Het ligt het meest voor de hand om dit in een internationaal samenwerkingsverband te doen, aangezien deze macroproblemen zich niet lenen om op micro- of mesoniveau te worden opgelost, aldus de Raad. Daarnaast vergroot internationale economische  samenwerking onze nationale welvaart. En dat leidt er op zijn beurt weer toe dat een wederzijds belang ontstaat bij vrede. Hier verdedigt de Raad de klassieke – al door Kant verdedigde – stelling dat internationale economische samenwerking goed is voor de vrede, aangezien de kosten van de oorlog in termen van welvaartsverlies te hoog worden. Een gedachte die feitelijk de grondslag vormt achter de oprichting van de Europese Unie.

Vervolgens probeert de Raad af te rekenen met het idee dat het lidmaatschap van Nederland aan internationale organisaties, zoals de Europese Unie, een bedreiging vormt voor onze soevereiniteit. Hiertoe hanteert de Raad een klassieke juridische soevereiniteitsopvatting. Soevereiniteit heeft niet alleen een intern, maar ook een extern aspect. Het gaat dan niet zozeer om een bevoegdheidsoverheveling naar het internationale niveau, maar veeleer om een bevoegdheidsverdeling, net zoals er ook op het nationale niveau bevoegdheden worden verdeeld tussen de centrale overheid en de decentrale overheidsorganen : ‘De EU is in zoverre niet anders dan een extra, bovenstatelijke actor waar eveneens bevoegdheden kunnen worden belegd. (…) Een verschuiving van bevoegdheden naar de EU betekent niet dat aan de nationale soevereiniteit afbreuk wordt gedaan, maar dat zij niet langer louter binnen een nationale machtsstructuur wordt uitgeoefend.’ Dit is een onder Europees-rechtexperts populaire opvatting, maar deze laat onverlet dat de staat met betrekking tot deze krachtens zijn soevereiniteit in vrijheid afgestane bevoegdheden niet langer zeggenschap heeft. Dat neemt niet weg dat een dergelijke overheveling van bevoegdheden in het belang van de burger kan zijn, maar het vormt wel een fraai staaltje semantiek om te stellen dat dit niet ten koste gaat van de nationale soevereiniteit. Daarmee zijn we meteen bij het belangrijkste thema van de beschouwing aangekomen: de betekenis van de internationale rechtsorde voor de burger.

De Raad begint met te stellen dat voor burgers essentiële en vanzelfsprekende zaken als de vrije uitoefening van fundamentele rechten, gegarandeerde rechtsbescherming, rechtszekerheid, economische vrijheden en consumentenrechten in belangrijke mate te danken zijn aan het feit dat daarover op internationaal niveau afspraken zijn gemaakt. Een versterking en verbetering van de internationale rechtsorde is volgens de Raad dus juist in het belang van gewone burgers en zeker niet de ontmanteling hiervan, zoals populisten ons maar al te graag willen doen geloven. De Raad heeft echter ook kritiek. Hij stelt dat de globalisering tot nu toe al te veel in het voordeel van de hoger opgeleiden heeft gewerkt en dat open grenzen en vrij verkeer van personen wel degelijk een reële bedreiging zijn voor degenen die werkzaam zijn in banen voor lager geschoolden. Om de internationale rechtsorde ook voor gewone burgers aantrekkelijk te maken, zouden regering en parlement moeten inzetten op de bevordering van sociale rechten en de bescherming van de positie van werknemers in internationaal verband. In dat kader is ook van belang dat door de politiek wordt uitgedragen dat de internationale rechtsorde niet alleen vóór, maar ook ván de gewone burger is. De stem van de gewone burger dient dan ook daadwerkelijk te worden gehoord.

Hier ziet de Raad een taak weggelegd voor regering en parlement en verwijst daarbij uitdrukkelijk naar art. 90 van de Grondwet (Gw.) waarin staat dat de regering de ontwikkeling van de internationale rechtsorde bevordert. Deze grondwettelijke opdracht zou tevens impliceren dat de internationale rechtsorde en de richting waarin deze zich ontwikkelt onderwerp van debat moeten zijn. Centraal zou moeten staan wat politiek én samenleving met samenwerking in de internationale rechtsorde willen nastreven.

Interessant in dit verband is een recent onderzoek waarbij de buitenlandwoordvoerders, dan wel fractievoorzitters van tien Tweede Kamerfracties werd gevraagd wat art. 90 Gw. volgens hen betekent. Zes van de tien stelden zich op het standpunt dat een sterke internationale rechtsorde in het Nederlandse belang is en dat art. 90 Gw. zich derhalve prima laat verenigen met een realistisch buitenlandsbeleid, c.q. realistische visie op de internationale betrekkingen. Het meest expliciet werd dit verwoord door D66: ‘Zonder een internationale rechtsorde delven wij het onderspit. Alleen wanneer we samen optrekken met het recht aan onze zijde, kunnen we een vuist maken.’

Mocht dit vóór de oorlog in Oekraïne nog al te abstract en theoretisch klinken voor de gewone burger, de Russische agressie tegen Oekraïne heeft duidelijk gemaakt dat een internationale orde waarin ‘might makes right’ een bedreiging vormt voor militair zwakke staten als Nederland en dat juist een relatief kleine staat als Nederland gebaat is bij inbedding in internationale organisaties zoals de NAVO en een ‘rule based order’; bij een internationale rechtsorde, kortom, waarvan het geweldverbod en non-interventiebeginsel de kernbeginselen vormen en waarin conflicten worden opgelost door geschilbeslechting en waarvan respect voor fundamentele mensenrechten het uitgangspunt vormt. In die zin stelt Ruslands illegale oorlog tegen Oekraïne alles in een helder licht en is het belang van die internationale rechtsorde voor de burger niet langer een ver van mijn bed show, maar in een klap volkomen helder. De Raad van State heeft tegen deze achtergrond een overtuigend pleidooi voor het belang van een robuuste  internationale rechtsorde gehouden, al had hij nog sterker kunnen benadrukken dat dit in het bijzonder geldt voor een relatief kleine en militair zwakke staat als Nederland.