De Soevereine staat: een rechtvaardiging voor diplomatieke onschendbaarheid?

“Diplomaten Rusland en Ghana het vaakst betrokken bij verkeersdelict”, zo kopt een recent artikel van RTL nieuws.[1] Diplomaten uit deze landen blijken zich onder andere schuldig te maken aan rijden onder invloed en doorrijden na een aanrijding. Daarnaast maken zij zich ook schuldig aan mishandeling en openbare dronkenschap. Desondanks komen deze diplomaten niet in aanmerking voor bestraffing in Nederland, omdat zij zogenaamde ‘’diplomatieke onschendbaarheid” genieten.

Diplomatieke onschendbaarheid betekent dat buitenlandse diplomaten niet kunnen worden vervolgd door het gastland. De internationale afspraken over dit type onschendbaarheid staan in het Verdrag van Wenen inzake Diplomatiek Verkeer. Diplomatieke onschendbaarheid betekent niet dat de diplomaten boven de wet van het gastland staan. Zij behoren zich als ieder ander te gedragen volgens de wetten van het gastland. Wanneer de diplomaat zich echter misdraagt, kan in principe alleen de zendstaat maatregelen nemen door bijvoorbeeld de diplomaat terug te roepen. Het gastland mag pas tot vervolging overgaan als de diplomatieke onschendbaarheid is opgeheven door de zendstaat – iets wat zelden gebeurt.

Waarom zijn diplomaten eigenlijk onschendbaar in het buitenland? Diplomatieke onschendbaarheid is een vereiste voor het onbelemmerd kunnen functioneren van diplomaten. Door immuniteit kunnen diplomaten de belangen van de zendstaat behartigen zonder onder druk gezet of gechanteerd te worden door het gastland. Deze immuniteit geldt daarom ook voor de familieleden van de diplomaat. De regels van het Verdrag van Wenen gelden overigens niet alleen voor diplomaten, maar ook voor medewerkers van internationale organisaties. Deze medewerkers genieten echter geen absolute immuniteit (zoals diplomaten), maar slechts functionele immuniteit. Deze vorm van immuniteit strekt alleen tot de handelingen gedaan in de uitoefening van de functie.

Het idee van diplomatieke immuniteit is gebaseerd op de gedachte van een soevereine staat. Dit is een staat met een duidelijk aangeduid territorium waarover het zowel intern als extern soevereiniteit uitoefent. Andere kenmerken van een soevereine staat zijn: een permanente bevolking, een overheid en de mogelijkheid om internationale betrekkingen aan te gaan met andere landen. Belangrijk is dat een soevereine staat niet afhankelijk is van een andere staat of grootmacht. Die onafhankelijkheid is terug te zien in het diplomatieke verkeer. De onschendbaarheid van de diplomaat staat als het ware symbool voor en geeft uiting aan de soevereiniteit van de zendstaat tegenover de gaststaat.

Door misdragingen van sommige diplomaten ontstaat er in de samenleving kritiek op de diplomatieke onschendbaarheid. Men kan echter ook een andere vraag stellen, namelijk: in hoeverre vormt staatssoevereiniteit nog een zinvolle rechtvaardiging voor diplomatieke onschendbaarheid? Bestaat de soevereine staat immers nog wel?

Door toenemende globalisering, die zich onder andere uit in de oprichting van supranationale verbanden, zoals de Europese Unie (EU) en de Raad van Europa, wordt de soevereiniteit van staten bedreigd. EU-lidstaten dragen namelijk steeds meer van hun bevoegdheden – en daarmee een deel van hun soevereiniteit – over aan de Unie. De EU begon ooit als een economische samenwerking tussen een paar lidstaten, maar is door de jaren veel meer gaan omvatten. Steeds meer lidstaten hebben zich aangesloten en diezelfde lidstaten hebben steeds meer competenties overgeheveld naar de Unie. Daardoor heeft de EU op verschillende beleidsterreinen haar macht kunnen uitbreiden. Ook uit de besluitvormingsprocedures blijkt dat de lidstaten een deel van hun soevereiniteit hebben ingeleverd. Volgens de ‘gewone’ codecisie-procedure kan een besluit namelijk bij gewone meerderheid van stemmen worden genomen, wat dus betekent dat een lidstaat tegen zijn zin in aan een besluit kan worden gebonden.

Uit het voorgaande blijkt dat de soevereine staat niet meer is wat het ooit was. Er wordt zelfs bepleit dat de soevereine staat volkomen uit de tijd is.[2] Mijns inziens moeten we de situatie accepteren zoals het is. Verlies van soevereiniteit is inherent aan globalisering. We gaan steeds meer de grenzen over en hierbij moet er steeds meer worden samengewerkt. Samenwerkingsvormen zoals de Europese Unie zijn hierbij noodzakelijk.

De vraag is evenwel wat dit veranderde soevereiniteitsbegrip betekent voor diplomatieke onschendbaarheid. Geeft dit reden tot afschaffing van de diplomatieke onschendbaarheid? Ik meen van niet. Ondanks de kritiek die er bestaat op de immuniteit van diplomaten die zich misdragen, is de diplomatieke onschendbaarheid een belangrijk goed. Diplomaten moeten namelijk het standpunt van hun regering kunnen vertolken zonder risico van vervolging. In sommige gevallen is de onschendbaarheid zelfs van levensbelang. Te denken valt bijvoorbeeld aan een homoseksuele diplomaat die werkzaam is in een land waar een gevangenisstraf staat op homoseksualiteit. Grosso modo is diplomatieke onschendbaarheid dus een goede zaak.

Desondanks kan de regeling mijns inziens worden aangepast. Dit moet op een manier gebeuren waarbij een balans getroffen wordt tussen een onverstoorbaar verloop van diplomatieke missies en het tegengaan van ernstige misdragingen van diplomaten, zoals het plegen van geweldsdelicten in het gastland. Er moet een artikel in het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer komen die bepaalt dat bij zulke misdrijven immuniteit komt te vervallen, waardoor het gastland tot vervolging kan overgaan. Met deze aanpassing blijft de soevereiniteit van de zendstaat grotendeels intact, behoudens de uitzonderlijke gevallen waarbij er geweld door de diplomaat is gebruikt. Voorkomen moet worden dat diplomaten menen boven de wet te staan vanwege hun onschendbaarheid in een gastland. Met de achterliggende gedachte dat staten door de jaren heen steeds meer soevereiniteit hebben ingeleverd, lijkt deze aanpassing mij niet bezwaarlijk.