De staat van de Cambodjaanse rechtsstaat

Sinds de jaren vijftig worden wereldwijd biljoenen geïnvesteerd in het ontwikkelen van de rechtsstatelijkheid in ontwikkelingslanden. In mijn onderzoek kijk ik naar de resultaten van deze inzet met betrekking tot land conflicten in  Cambodja en Rwanda. Met name in Cambodja is het succes misschien niet om over naar huis te schrijven. De werkelijkheid kent vele schaduwzijden en daarom rijst de vraag: Wat maakt een staat een rechtstaat?

Een voorbeeld van falen. Een van de grote ‘rule of law’ interventies in Cambodja die de internationale donoren na het verdrijven van de Khmer Rouge hebben bekostigd is het systematisch landregistratie programma. De  betrokken experts deelden de mening dat het makkelijk overdraagbaar maken van land ten goede zou komen aan economisch groei en bescherming van bezit. Het zou burgers bovendien toegang geven tot de last van hypotheek zodat zijzelf konden gaan investeren in hun toekomst. Deze assumpties werden als vanzelfsprekendheden beschouwd. In het Wereld Bank rapport dat vooraf ging aan de lening van de Bank aan de Cambodjaanse overheid in 2001 voor het implementeren van programma is wel een paragraaf opgenomen met een beschrijving van de risico’s met betrekking tot de duurzaamheid van het programma.  Er wordt bijvoorbeeld melding gemaakt van het risico dat later titeloverdracht niet formeel zou worden geregistreerd omdat de gerelateerde belasting de draagkracht van de mensen te boven zou gaan.  Ook corrumpering van het registratieproces wordt als reëel risico genoemd. Concrete maatregelen om deze risico’s tegen te gaan stelt het rapport niet voor. De summiere mitigatie strategie  beperkt zich zo ongeveer tot: ‘continued dialogue with government and other donor parties’. Wie dan komt, die dan zorgt.
Nu, 12 jaar en vele miljoenen investeringen in deze ‘rule of law’ interventie later, lijken de donkerste voorspellingen uit te komen.  85% van de land transacties wordt niet geregistreerd. De belangrijkste reden is de hoogte van de formele en informele overdrachtsbelasting. De gewone burger met een gemiddeld inkomen van ongeveer 1200 dollar per jaar, kan zich het niet veroorloven.  Een andere reden is dat men weinig bewijs ziet dat het bezit van een officieel document inderdaad aan de afdwingbare bescherming van het bezit ten goede komt. In gebieden waar er geen competitie is tussen claims op het land was, en is, eigendom als feitelijk gebruik onbedreigd, ongeacht het bezit van een titel. In gebieden waar er wel meerdere claims op het land zijn wordt het registratieproces gestaakt of blijkt een titel in feite weinig waarde te hebben. Rechtbanken in Cambodja zijn zeldzaam corrupt. In ieder conflict wint de partij die de rechter het meest kan betalen. De kadastrale commissies, die taak overgedragen hebben gekregen om de geschillen informeel op te lossen, hebben een werkachterstand van een aantal jaar. Moeilijke conflicten waarbij meerdere partijen betrokken zijn, gaan bovendien meestal hun krachten te boven. Er is dus nauwelijks toegang tot eerlijke conflictbeslechting, geen effectieve bescherming van bezit en er heeft zich, zoals een recente analyse subtiel stelt, geen cultuur van registratie ontwikkeld. In feite is het registratieproces verworden tot weinig meer dan een manier voor de overheidsofficials om structureel een extra centje te verdienen. Als oplossing van het probleem van belastingontduiking heeft de overheid recentelijk voorgesteld om dit te bestraffen met boetes en uiteindelijk confiscatie van het perceel.
Wat is de betekenis van deze feiten? Is het hebben van een effectief systeem van landregistratie, een aspect van de rechtsstaat? Dit is een fundamentele vraag. Onze ideeën over landeigendom en soevereiniteit,  belastingheffing en statelijkheid zijn immers wezenlijk met elkaar verbonden. In Cambodja daarentegen is het paradigma van een andere orde. De inzet van de Fransen was exploitatie van de kolonie. De koning zag het als een recht om voordeel te trekken van zijn positie. Later, zagen Pol Pot en zijn kameraden ruimte voor hervorming en opschaling van de bestaande structuur van uitbuiting. Geinspireerd door communistische ideeën uit het Parijs van de jaren zestig, geloofden ze in de kracht van gezamenlijk bezit en collectieve exploitatie van het land. Het Frans koloniale landregistratie systeem werd verbrand en al het land werd nationaal bezit verklaard.  Het volk, samenwerkend als één, zou de agrarische productie tot ongekende hoogte opstuwen. De verkoop van de rijst op de internationale markt zou de drijvende kracht achter de Cambodjaanse economie worden. We kennen het verhaal. Een volk dat denkt en werkt als één heeft geen ruimte voor verschil. Artsen werden gedwongen irrigatiekanalen te graven. Analfabete boeren tewerkgesteld als arts. Vermeende dissidenten omgebracht. De rijst verkocht voor wapens. Naar schatting is ongeveer een kwart van de bevolking door honger en ziekte omgekomen in dit gestoorde hervormingsproces.
Sinds de coup van 1997 heet hervorming ‘development’. De Landwet van 2001 biedt naast de wettelijke basis voor het registratie programma de mogelijkheid om duizenden hectaren staatsland te verpachten aan grote vaak buitenlandse investeerders. Ook maakt de abstrahering van het eigendomsrecht van het land van feitelijk gebruik, speculatie met de prijs van titels mogelijk. In de rijst is nog maar weinig interesse. In plaats daarvan worden nu grote rubberplantages  en ‘vrije’ economische zones ingericht. Voor de keuterboertjes, die zonder private titel op dit land wonen en werken, is er een toekomst als evenzo rechtenloze arbeider. De structuur is nu dus anders. De methode is misschien minder mededogenloos. Het systeem is nu gevalideerd en mede geïnstitutionaliseerd door de Wereld Bank als een noodzakelijke aanpassing aan de wereldeconomie. Maar het doel is niet veranderd. Het is nog steeds alleen gericht op het vergroten van de uitwinning. Het wordt gerealiseerd met de juridische en economische instrumenten van deze tijd. De gemiddelde leeftijd in Cambodja is 24 jaar. De slachtoffers van het huidige systeem zijn al deze jonge mensen die hun toekomst beperkt zien als ondergeschikte goedkope productiefactor in een louter op export gericht systeem.
Wat maakt een staat een rechtsstaat, was de vraag. De grootste tekortkoming van ‘global governance’ en dit soort extern gefinancierde ‘rule of law’ programma’s die het juridische gereedschap bieden voor de constructie van de huidige structuur, is in ieder geval het ontbreken van debat en politieke aansprakelijkheid. In de handen van een corrupte staat legitimeren deze instrumenten eerder blote macht dan dat ze een uitwerking  mogelijk maken van enig sociaal contract.