De Venice Commission over onafhankelijkheidswaarborgen voor de rechter in Nederland

Op 11 oktober jongstleden presenteerde de Venice Commisson (European Commisson For Democracy Through Law) van de Raad van Europa een rapport (‘joint opinion’) betreffende wettelijke onafhankelijkheidswaarborgen voor de Nederlandse rechter ten opzichte van de uitvoerende macht. Het beknopte rapport (22 blz.) beoogt niet een alomvattende analyse te bieden van de rechterlijke onafhankelijkheid in de Nederlandse rechterlijke organisatie, maar behandelt slechts enkele deelaspecten van rechterlijke onafhankelijkheid. Meer in het bijzonder richt de Venice Commisson zich op (1) de rol van het parlement bij Hoge Raadbenoemingen, (2) dubbelbenoemingen en disciplinaire straffen bij de Raad van State, (3) de rol van de minister van Justitie en Veiligheid in relatie tot benoemingen bij de Raad voor de rechtspraak en de gerechtsbesturen, (4) de positie van de minister van Justitie en Veiligheid ten opzichte van het Openbaar Ministerie (OM), en (5) het lidmaatschap van het parlement voor rechters.

Algemeen
Onder verwijzing naar haar eigen Rule of law Checklist vermeldt de Venice Commission eerst de essentie van rechterlijke onafhankelijkheid: “Independence means that the judiciary is free from external pressure, and is not subject to political influence or manipulation, in particular by the executive branch. This requirement is an integral part of the fundamental democratic principle of the separation of powers. Judges should not be subject to political influence or manipulation.” Vervolgens benadrukt de Venice Commission dat de rechtscultuur van een lidstaat en de daarin tot ontwikkeling gekomen (informele) rechtsstatelijke gebruiken en gewoonten weliswaar voor het respecteren van rechterlijke onafhankelijkheid van belang zijn, maar dat deze gebruiken en gewoonten slechts aanvullend zijn en niet in de plaats kunnen treden van noodzakelijke (grond)wettelijke waarborgen. Mijn inziens terecht vraagt de Venice Commission aandacht voor het belang van (grond)wettelijke onafhankelijkheidswaarborgen. De ervaring in het buitenland leert nu eenmaal dat een rechtsstatelijke rechtscultuur door (populistische) politieke ontwikkelingen snel onder druk kan komen te staan. Waarborgen in de constitutie en wetgeving bieden wat dat betreft meer houvast.

De Venice Commisson is niet echt juichend over de constitutionele onafhankelijkheidswaarborgen in Nederland. Gewezen wordt op art. 112 Gw (bevoegdheid) 116 Gw (inrichting) en 117 Gw (rechtspositie), alsmede op het nieuwe art. 17 lid 1 Gw (recht op een eerlijk proces ), waarbij de Venice Commission aantekent dat een waarborg voor de institutionele onafhankelijkheid (‘independence of the judiciary as a whole’) ontbreekt in de Grondwet. Dit laatste lijkt mij overigens onjuist, nu blijkens de toelichting op artikel 17 Gw de daarin verankerde rechterlijke onafhankelijkheid ook betrekking heeft op de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht als geheel. Fijntjes merkt de Venice Commission nog op dat ze het lopende debat over invoering van rechterlijke toetsing van wetten aan de Grondwet verwelkomt.

Hoge Raadbenoemingen en het parlement
Zoals bekend is de voorgenomen herziening van art. 118 Gw, waarbij de voordracht van de Tweede Kamer bij Hoge Raadbenoemingen zou moeten wijken voor een nogal merkwaardig samengestelde voordrachtscommissie van drie personen, onlangs uitgelopen op een fiasco. De Venice Commission, die ‘depoliticisation’ centraalt stelt in rechterlijke benoemingsprocedures, is mild over de benoemingsprocedure van art. 118 Gw, waarin zowel het parlement (voordracht) als de regering (benoeming) een  aandeel hebben. De Hoge Raad zelf heeft door de wettelijk geregelde aanbeveling van zes kandidaten feitelijk een belangrijk aandeel in de benoemingen, waarbij in de praktijk die aanbeveling vrijwel altijd de doorslag geeft. De Venice Commission accepteert in dat geval dat deze praktijk, en niet een wettelijke regeling,  ervoor zorgt dat politisering van het benoemingsproces achterwege blijft. Wel pleit de Venice Commission voor meer transparantie in de procedure van het opmaken van een voordracht in de Tweede Kamer, al maakt zij niet duidelijk hoe dat dan moet gebeuren.

Kritisch over de Raad van State en een misser in de analyse
In de rapportage komt de Raad van Sate er minder gunstig van af dan de Hoge Raad. Ten eerste stelt de Venice Commission de dubbelfunctie van de Raad, adviseren over wetgeving en bestuursrechtspraak, aan de orde, waarbij zij het bekende Kleyn-arrest in herinnering roept en haar pijlen richt op de wettelijke regeling dat ten hoogste 10 staatsraden beide functies kunnen uitoefenen. De praktijk is dat dit dubbelmandaat geleidelijk uitgefaseerd wordt. Niettemin  pleit de Venice Commission voor het wettelijk onmogelijk maken van het dubbelmandaat.

Interessant zijn de beschouwingen van de Venice Commission over de regeling van disciplinaire maatregelen tegen staatsraden die werkzaam zijn bij Afdeling bestuursrechtspraak. De Venice Commission bepleit hier een aanpassing van de regeling in art. 3 Wet op de Raad van State, zodanig dat de regeling overeenkomt met de regeling voor leden van de rechterlijke macht, namelijk dat de Hoge Raad beslist op vordering van de procureur-generaal bij de Hoge Raad. De Venice Commission acht het gelet op de rechterlijke onafhankelijkheid niet juist dat bij de Raad van State beslist wordt op vordering van de (niet-rechterlijke) vicepresident van de Raad van State. De Venice Commission slaat in dit verband overigens nogal de plank mis. Zij veronderstelt dat  de Hoge Raad oordeelt over ontslag van staatsraden, terwijl in werkelijkheid de grondwettelijke raad van de Raad van State zelf, bestaande uit de Koning(!), de vicepresident en de grondwettelijke leden, alsmede de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak, hierover oordeelt ( art. 3 lid 2 Wet op de Raad van State). Aannemelijk is dat deze regeling in het verlengde van het voorgaande zeker ook niet acceptabel is voor de Venice Commission.

Minister van Justitie en Veiligheid, Raad voor de rechtspraak en gerechtsbesturen
Als het gaat om de benoemingen van de leden van de Raad voor de rechtspraak en de leden van de gerechtsbesturen kraakt de Venice Commission ook nog een paar kritische noten. Hoewel de terzake bevoegde minister (formeel: de regering) in de praktijk de aanbeveling van het betrokken orgaan volgt, acht de Venice Commission het raadzaam de bevoegdheid van de minister wettelijk te begrenzen. De bestaande praktijk dat de gerechten sinds kort zeggenschap hebben gekregen over de benoeming van hun gerechtsbestuurders dient wettelijk verankerd te worden. De regeling van disciplinaire maatregelen ten aanzien van de leden van Raad voor de rechtspraak en gerechtsbesturen moet worden aangescherpt. Verschillen op dit punt tussen de rechterlijke en niet-rechterlijke leden zijn niet houdbaar.

Interessant en belangrijk is dat de Venice Commission zijdelings enkele waarschuwende woorden uitspreekt over de gevolgen van bekritiseerde systeem van financiering en bedrijfsvoering voor de (interne) rechterlijke onafhankelijkheid, ook al valt dit onderwerp strikt genomen buiten de reikwijdte van de rapportage. De Venice Commission wijst op de protesten van rechters in het verleden tegen het systeem van financiering en bedrijfsvoering (o.a. Leeuwarder Manifest 2012) en voegt daaraan toe: “While essentially nothing is wrong with management boards as such and efficient functioning of courts is an important aspect of court administration, the fact that operational decisions are closely related to the availability of financial resources make the decision on budget and funding of courts crucial for the well-functioning of the courts and the working conditions of judges. The Venice Commission and DGI note that care should be taken so that financial decisions by management boards do not unreasonably interfere with judges’ internal independence and responsibility to decide on judicial matters in the specific court cases according to the specificities of each case.” Een duidelijk signaal dat ook de interne rechterlijke onafhankelijkheid in acht genomen moet worden.

Uitsmijter: de minister en het Openbaar mministerie
In een uitgebreide beschouwing gaat de Venice Commission in op de bijzondere bevoegdheid van de minister van Justitie en Veiligheid om algemene en bijzondere aanwijzingen te geven aan leden van het OM (art. 127 en 128 Wet RO). Dat vindt de Venice Commission eigenlijk maar niks, zo lees je tussen de regels door, ook al komen bijzondere aanwijzingen in de praktijk bijna niet voor. De Venice Commissio pleit voor meer externe onafhankelijkheid voor het OM, waarmee bijzondere aanwijzingen van de minister in individuele zaken niet te rijmen zijn.

Ten slotte: lidmaatschap parlement voor rechters
Tot besluit gaat de Venice Commission nog in op het vraagstuk van politieke functies voor rechters. Een regeling van onverenigbare functies ontbreekt vooralsnog, maar een wettelijke regeling is in de maak, waarbij het rechters ontzegd wordt tevens lid te zijn van de Staten-Generaal en het Europees parlement. De Venice Commission heeft hieraan weinig toe te voegen, maar pleit nog voor een verlofregeling voor rechters die de politiek ingaan.

Al met al heeft de Venice Commission een nuttig rapport geschreven met een aantal zinvolle aanbevelingen om de wettelijke onafhankelijkheidswaarborgen voor rechters en bestuurders in de rechterlijke organisatie te versterken.