De vervlochtenheid van de Nederlandse en internationale rechtsorde: een reflectie van de Raad van State

In zijn meest recente jaarverslag reflecteert de Raad van State in een algemene beschouwing op de invloed van het internationaal recht op de Nederlandse rechtsorde. Dat internationaal recht van groot belang is voor de gewone burger heeft het actuele militaire conflict tussen Rusland en Oekraïne nogmaals aan het licht gebracht. Niet toevallig vormt het conflict tussen Rusland en Oekraïne voor de Raad van State dan ook de directe aanleiding voor een beschouwing over de betekenis van internationaal recht voor burgers. De beschouwing van de Raad van State levert ook fundamentele kritiek op een aantal gangbare ideeën over het internationaal recht. Zo wordt betoogd dat Nederland nooit een volledig onafhankelijke natiestaat is geweest. Samenwerking over landsgrenzen heen, brengt internationale afspraken met zich mee die staten binden. Ook het idee dat het internationaal recht de soevereiniteit van staten zou beperken, wordt ter discussie gesteld. De overdracht van bevoegdheden naar internationale organisaties zoals de Europese Unie impliceert niet noodzakelijkerwijs dat Nederland zijn soevereiniteit verliest. In deze bijdrage sta ik stil bij de visie die de Raad van State schetst van het internationaal recht in de algemene beschouwing van het jaarverslag over 2021.

Hoewel de brute aanval van Rusland op Oekraïne de directe aanleiding vormt, lijkt de algemene beschouwing van de Raad van State vooral ingegeven door de wens om een meer realistische visie ten aanzien van het internationaal recht te presenteren. Het bestaansrecht van de internationale rechtsorde ligt in het feit dat staten internationale afspraken willen maken over grensoverschrijdende vraagstukken, zoals migratie, cybercrime en klimaatverandering. De Raad van State lijkt te onderkennen dat economische motieven de boventoon voeren in de internationale rechtsorde. Staten zullen in de eerste plaats internationale afspraken maken wanneer dit in hun eigen belang is. In sommige gevallen lijken ethische motieven ten grondslag te liggen aan de internationale rechtsorde. De Raad van State verwijst onder meer naar de Eerste Geneefse Conventie, een belangrijk verdrag in het oorlogsrecht, en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, een invloedrijk mensenrechtenverdrag in veel Europese landen. Regels van internationaal recht zijn ook in toenemende mate vervlochten met de Nederlandse rechtsorde. De Raad van State benadrukt dat de internationale rechtsorde in sommige gevallen direct effect heeft voor bedrijven en burgers. Internationale belastingregels voorkomen bijvoorbeeld dat bedrijven geconfronteerd worden met dubbele belastingheffingen. Daarbij: internationale en Europese regels, zoals bijvoorbeeld de AVG, bieden bescherming aan de rechten van consumenten, aldus de Raad van State.

Het belangrijkste punt dat de Raad van State in deze beschouwing lijkt te willen maken, is het idee dat de invloed van het internationaal recht op nationale rechtsordes niet automatisch betekent dat dit de soevereiniteit van staten beperkt. Dit onderdeel van de beschouwing is niet geheel overtuigend. Van belang in deze context is het onderscheid tussen externe en interne soevereiniteit. Externe soevereiniteit houdt in dat staten de vrijheid hebben om internationale afspraken te maken. Interne soevereiniteit is de vrijheid die staten hebben om binnen het eigen grondgebied gezag uit te oefenen. Internationaal recht kan de interne soevereiniteit van staten beperken omdat internationale afspraken verplichtingen in leven roepen die staten binnen hun eigen rechtsordes binden tegenover burgers, instellingen en bedrijven. Minder simpel zijn gevallen waarin een staat bevoegdheden overdraagt aan een internationale organisatie, zoals bijvoorbeeld de Europese Unie. De rechtstheoreticus Neil MacCormick heeft soevereiniteit in dit verband bijvoorbeeld vergeleken met het verliezen van iemands maagdelijkheid. Het verliezen van je maagdelijkheid impliceert niet dat de ander deze verkrijgt. In dit perspectief moet het recht van de Europese Unie begrepen worden als een rechtsorde die zonder verlies van nationale soevereiniteit is ontstaan. Deze definitie van soevereiniteit is weinig steekhoudend omdat de Europese rechtsorde een zelfstandig karakter heeft tegenover nationale rechtsordes. Het recht van de Europese Unie heeft bovendien voorrang op nationale wetgeving, ook als lidstaten Europese regels afkeuren. De Raad van State lijkt daarom onvoldoende te accepteren dat in deze gevallen de interne soevereiniteit van staten beperkt wordt. Hoewel oneigenlijke argumenten ten grondslag lagen aan de recente ‘Polexit’ uitspraak van het Poolse Constitutionele Hof, illustreert deze uitspraak dat lidstaten het gezag van de Europese Unie kunnen afwijzen wanneer de nationale soevereiniteit onder druk staat.

Het minst overtuigende onderdeel van de beschouwing ziet op het belang dat burgers en bedrijven hebben bij de doorwerking van het internationaal recht in de Nederlandse rechtsorde. Burgers en bedrijven kunnen zich in sommige gevallen beroepen op regels van internationaal recht, maar zijn zelf ook gebonden aan de internationale rechtsorde. Opvallend is in dit verband dat de Raad van State niet opmerkt dat hij in het verleden bekritiseerd is omdat hij zelf onvoldoende rekening hield met de eisen die de internationale rechtsorde stelde. Te denken valt bijvoorbeeld aan de Kleyn zaak waarin het Europees Hof voor de Rechten van de Mens waarschuwde dat de adviserende en rechtsprekende functies van de Raad van State op gespannen voet kunnen staan met het recht op een eerlijk proces. En de alles-of-niets-benadering van de Afdeling Bestuursrechtspraak in de toeslagenaffaire illustreerde volgens sommige auteurs dat de Raad van State onvoldoende rekening hield met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Maar ook een recent onderzoek naar de vreemdelingenrechtjurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak roept de vraag op of de Raad van State op dit moment voldoende oog heeft voor de rechten en plichten die volgen uit het recht van de Europese Unie. Kortom, de Raad van State had kritischer kunnen zijn op de rol die hij zelf speelt in het toepassing geven aan internationaal recht in de nationale rechtsorde.

De Raad van State heeft in zijn algemene beschouwing van het jaarverslag over 2021 een heldere visie op de betekenis van internationaal recht voor de Nederlandse rechtsorde uiteengezet. Door in te gaan op het concept soevereiniteit heeft de Raad van State helderheid willen verschaffen over de mogelijke beperking van nationale soevereiniteit door de internationale rechtsorde. Hoewel het een gemiste kans is dat de Raad van State zich niet uitdrukkelijk uitspreekt over de rol die het zelf speelt in deze ‘gedeelde rechtsorde’, heeft uitdrukkelijk oog voor de impact van internationale en Europese regels voor bedrijven en burgers. De Raad van State had op dit punt in zijn beschouwing wel kunnen wijzen op het feit dat dit Hoge College van Staat  is bekritiseerd op basis van regels van internationaal recht.  Dit illustreert juist dat de Raad van State onderdeel uitmaakt van een rechtsorde waarin het internationaal recht een belangrijke rol speelt. Niettemin draagt de beschouwing van de Raad van State bij aan een meer realistische kijk op de werking van het internationaal recht in de Nederlandse rechtsorde.