De vijfde poging voor een bindend correctief wetgevingsreferendum, gedoemd om te mislukken?

Vier pogingen om een bindend correctief referendum in de Grondwet te verankeren zijn in het verleden gestrand in de tweede lezing. In 1999 gebeurde dit naar aanleiding van de Nacht van Wiegel in de Eerste Kamer. In 2004 stemden de fracties van de coalitiepartijen VVD en CDA in de Tweede Kamer tegen een dergelijk voorstel. In november 2017 verwierp de Tweede Kamer een referendumvoorstel, nu omdat alle fracties van de coalitie tegen het voorstel stemden. Ten slotte verwierp de Tweede Kamer op 5 juli 2022 wederom een voorstel in het kader van een correctief referendum.

Deze lijst van mislukte pogingen heeft het Tweede Kamerlid Leijten (SP) niet ontmoedigd om het erop te wagen. Sterker nog, de dag nadat het laatstgenoemde voorstel sneuvelde, maakte zij direct een nieuw voorstel aanhangig ter invoering van een correctief bindend referendum. De Afdeling advisering van de Raad van State had hier terecht moeite mee in zijn advies; zo kort op de verwerping in tweede lezing wederom met een voorstel komen is niet vanzelfsprekend. Desondanks lukte het Leijten op 14 februari 2023 het initiatiefwetsvoorstel door de Tweede Kamer te loodsen (met 86 stemmen voor).  Nota’s van wijzigingen en amendementen hebben het voorstel op een aantal punten verbouwd. In dit blog plaats ik enkele kritische opmerkingen bij het gewijzigde voorstel.

Het initiële voorstel van Leijten (Kamerstukken II, 2021/22, 36 160, nr. 2) komt min of meer overeen met het voorstel zoals door Van Raak (SP) in eerste lezing was ingebracht in januari 2019 (Kamerstukken II 35 129). Het enige verschil is dat het voorliggende voorstel uitgaat van de bevoegdheid voor waterschappen om een referendum te organiseren. De kern van het voorstel is dat een groep kiesgerechtigden een referendum kan verzoeken over een reeds aangenomen wetsvoorstel. Vervolgens moet een grotere groep kiesgerechtigden het verzoek steunen. Als deze steun er is, vindt een referendum plaats. Het wetsvoorstel vervalt indien een meerderheid tegen het voorstel stemt. Niet alleen wetsvoorstellen van de centrale overheid maar ook decentrale verordeningen zouden referendabel zijn.

Zoals gezegd zijn verschillende amendementen aangenomen en ook drie nota’s van wijzigingen zijn door Leijten ingebracht. Over het voorstel valt veel te zeggen. In dit blog beperk ik mij tot (i) de discussie over het referendum in decentraal verband en tot (ii) de kwestie rondom de uitkomstdrempel.

1. Het correctief referendum in decentraal verband

Het oorspronkelijke voorstel gaat uit van de idee dat de wetgever de voorwaarden bepaalt ten aanzien van referenda op decentraal niveau. De wetgever bepaalt welke besluiten referendabel zijn op decentraal niveau. De indieners van een aangenomen amendement (Van der Graaf c.s.) achten de constructie van het oorspronkelijke wetsvoorstel strijdig met de autonomie van decentrale overheden (Kamerstukken II 2022/23, 36 160, nr. 15). Volgens mij is deze analyse niet steekhoudend op juridische gronden. Het staat de (grond)wetgever namelijk vrij om de autonomie van gemeenten en provincies in te dammen. De (grond)wetgever bepaalt in een gedecentraliseerde eenheidsstaat namelijk de speelruimte van decentrale overheidsverbanden. Het gewijzigde wetsvoorstel bepaalt nu dat het gemeentebestuur gaat over welke besluiten referendabel zijn. Hierdoor kan een wildgroei aan referendumsystemen ontstaan. Enige regie en afstemming vanuit Den Haag lijkt mij daarbij wenselijk. De consequenties van dit amendement zijn wat mij betreft onvoldoende in beeld en doordacht.

Overigens bevreemdt het mij dat Leijten niet een apart wetsvoorstel aanhangig heeft gemaakt over het correctief referendum in decentraal verband. Nog in mei 2021 stelde zij voor om het onderdeel van referenda van decentrale overheidsverbanden in het voorstel te splitsen van referenda op centraal niveau. Haar argument was destijds om ‘meer recht te doen aan de werkelijke verhouding in de Tweede Kamer ten aanzien van beide onderdelen.’ Leijten bedoelde hier vermoedelijk mee te zeggen dat er in de Tweede Kamer niet evenveel draagvlak was voor een referendum op centraal als op decentraal niveau. Waarom nu dan geen twee voorstellen? Ik zie geen argument. Momenteel zit er geen andere Tweede Kamer dan in mei 2021.

2. De uitkomstdrempel

Heet hangijzer in de discussie rondom het bindend correctief wetgevingsreferendum is de uitkomstdrempel. Het oorspronkelijke voorstel gaat uit van de volgende tekst: ‘Indien bij het referendum een meerderheid zich tegen het voorstel van wet uitspreekt en deze meerderheid een bij de wet te bepalen deel omvat van hen die gerechtigd waren aan het referendum deel te nemen, vervalt het voorstel van rechtswege.’ Het voorstel laat het aan de wetgever hoe groot de drempel is. Enig aanknopingspunt voor Leijtens insteek biedt haar brief aan de Tweede Kamer van 6 februari 2023. In deze brief beschrijft Leijten hoe zij een uitvoeringswet voor zich ziet, die moet komen te hangen onder de door haar voorgestelde grondwetswijziging. De idee is dat de uitkomstdrempel een meerderheid bevat welke een derde vormt van het aantal kiesgerechtigden. Het aantal kiesgerechtigden is op dit moment ongeveer 13 miljoen. Dat zou betekenen dat 4,3 miljoen kiesgerechtigden het voorstel moeten verwerpen. Een kwetsbaarheid is hierbij dat deze uitkomstdrempel bij wet kan worden veranderd tot een nog lager deel van het aantal kiesgerechtigden. In dat geval is het mogelijk dat een zeer beperkte groep kiesgerechtigden een door de regering en Staten-Generaal aanvaarde wet kan tegenhouden. Dit voorstel kan daarom zeer grote impact hebben op het vertegenwoordigend stelsel.

Leijten wijzigde het voorstel twee dagen na de publicatie van haar brief door de woorden ‘representatief en haalbaar’ in te voegen in het voorstel. Nu moet de meerderheid dus een bij de wet te bepalen representatief en haalbaar deel van het electoraat (het aantal kiesgerechtigden) betreffen. Het is wat mij betreft gissen wat de begrippen representatief en haalbaar betekenen. Desondanks stelt Leijten in haar toelichting bij haar nota van wijziging dat over deze criteria wetenschappelijke overeenstemming bestaat. Dat doet zij overigens zonder naar wetenschappelijke bijdragen te verwijzen. Het criterium ‘representatief’ is ook lastig om te hanteren als wetenschapper. Politici kunnen er alle kanten mee op. Wat mij betreft heeft een grondwettelijke verankering van een numeriek criterium (of een formule) de voorkeur. Dat ontbreekt nu in het gewijzigde voorstel.

Mede om die reden dienden de leden Simons (VVD) en Van der Graaf (CU) een amendement in. Dit amendement beoogde een hoge uitkomstdrempel te realiseren. Deze drempel behelst een meerderheid ten minste gelijk aan een meerderheid van het aantal bij de meest recente verkiezingen van de Tweede Kamer uitgebrachte geldige stemmen. De Tweede Kamer verwierp dit amendement. In juli 2022 verwierp de Tweede Kamer het referendum, mede vanwege een hoge uitkomstdrempel (soortgelijk aan die van het amendement). Juist over de hoogte van de uitkomstdrempel bestaat onenigheid. 

3. Slot

Komende maand starten de nieuwe leden van de Eerste Kamer. Op de achterkant van een bierviltje valt uit te rekenen dat een bindend correctief referendum in de nieuwe bezetting goede kans maakt om voor de vijfde keer de tweede lezing te bereiken. De BBB legt met (waarschijnlijk) zestien à zeventien zetels veel gewicht in de schaal, aangezien zij een groot voorstander is van referenda. Daarna is de Tweede Kamer aan zet na opnieuw verkozen te zijn. Wat dan gebeurt, is natuurlijk speculeren. Maar ik waag me aan een voorspelling: de tweede lezing zal het eindstation zijn van dit voorstel. Daar is de tweede lezing ook voor: het opruimen van onrijpe voorstellen tot verandering van de Grondwet.