De waarde van grondwetsherziening

Dit voorjaar heeft minister Plasterk van BZK in twee stukken wijzigingen van de Grondwet aangekondigd. Het ene stuk betreft het decentralisatiebeleid (Bestuur in samenhang: De bestuurlijke organisatie van Nederland) het andere was een antwoord op een motie waarin de Eerste Kamer had gevraagd iets meer te doen met het advies van de staatscommissie-Thomassen. Het eerste kabinet-Rutte had immers vrijwel het hele advies rap terzijde gelegd.

Grondwetsherziening is in Nederland- vergeleken met andere Europese staten – een uitzonderlijk moeizaam proces. De voorstellen moeten tweemaal de ministerraad, Tweede en Eerste Kamer passeren, de tweede keer na Kamerverkiezingen, en in de tweede ronde bovendien met instemming van een tweederdemeerderheid. De verkiezingen tussen eerste en tweede lezing waren historisch bedoeld om de kiezers zich over de grondwetsherzieningen te laten uitspreken, maar in de praktijk gaan ze over alles behalve daarover.

Dit gebrek aan aandacht betekent trouwens niet dat grondwetsherziening gemakkelijker is geworden. In tegendeel, partijen die in eerste lezing vóór een herzieningsvoorstel waren, kunnen daardoor in tweede lezing onbekommerd tegenstemmen. Het ziet ernaar uit dat dit fataal zal worden voor de – ooit door Femke Halsema in eerste lezing met succes verdedigde –opheffing van het verbod wetten aan de Grondwet te toetsen. Het resultaat hiervan is dat we een Grondwet hebben waarvan de zware herzieningsprocedure doet vermoeden dat ze erg belangrijk is, maar waarop burgers zich niet in rechte beroepen.

In het antwoord van Plasterk op de motie van de senaat naar aanleiding van het advies –Thomassen wordt het grondrecht op toegang tot de rechter en een eerlijke rechtsgang wel geschikt geacht om op te nemen in de Grondwet. Hiermee heeft de Staatscommissie dus alsnog succes. De ‘noodzakelijkheid’ hiervan is evenwel net zo discutabel als die van andere grondrechten die corresponderen met bepalingen in mensenrechtenverdragen. Toch verdient dit voornemen steun: het gaat immers om een scharnier van elke rechtsstaat.

In het voorstel voor grondwetswijzigingen inzake decentralisatie wordt van rijpheid en noodzakelijkheid niet gerept. De nieuwe poging om de benoeming van burgemeester en Commissaris van de Koning uit de Grondwet  te schrappen roept de vraag op waar dit goed voor is. De vertrouwenscommissie hebben al het primaat, maar de geschiktheidstoetsing van kandidaten door CdK en BZK is niet onder alle omstandigheden een overbodige luxe.

De andere aangekondigde voorstellen voor grondwetswijzing uit Plasterks nota zijn wel echte veranderingen in het staatsbestel. Waterschappen zouden met de provinciën worden gecombineerd en de laatste resten van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie komen ter discussie. Men kan hierover verschillend denken, maar het zijn wel discussies die op het niveau van de Grondwet horen te worden gevoed. De rijpheid en de noodzakelijkheid van zulke voorstellen hoeven immers helemaal niet bij voorbaat vaststaan: het is aan de grondwetgever – dus mede aan Tweede en Eerste Kamer – om zich daarover in twee lezingen uit te spreken

Ik bepleit daarom grondwetswijzigingen weer te accepteren als een normale uitdrukking van een volwassen democratisch staatsbestel. De procedure is al meer dan zwaar genoeg, zeker nu de Kamerontbinding bij kabinetten met een korte levensduur zo moeilijk kan worden gepland. Extra voorwaarden vooraf – van ‘rijpheid’ en ‘noodzaak’ – moeten niet aan het parlement (in dit geval de Eerste Kamer) worden tegengeworpen. Het gaat om de zinvolheid van de Grondwet als constitutioneel document.

Op 2 juli stemt de Eerste Kamer over een nieuwe motie- Engels  inzake de herziening van de Grondwetsbepalingen over decentralisatie. De veranderingen en de maatschappelijk betekenis daarvan – zoal de nieuwe patronen van regiovorming- geven daar alle aanleiding toe. Als de motie wordt aangenomen, zal de grondwetsherziening werkelijk over iets belangrijks gaan: de bestuurlijke hoofdstructuur , het begin van de lokale en provinciale autonomie. Voor zulk soort onderwerpen zijn grondwetten uitgevonden.