De zaak-Gündoğan: een staatsrechtelijk rommeltje

Mijn vorige blog over ‘zetelrover’ Gündoğan, Tweede Kamerlid voor Volt, kreeg daags na publicatie op dit forum een verrassend vervolg. De Amsterdamse rechtbank besliste op 9 maart in kort geding dat zij ten onrechte uit de fractie Volt was gezet. De fractie diende haar als lid te laten terugkeren en werd veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding van €5.000. Volgens de rechter zijn er geen gronden voor de besluiten tot (aanvankelijk) schorsing en (uiteindelijk) beëindiging van het lidmaatschap van Gündoğan, omdat er zowel procedureel als inhoudelijk onjuist is gehandeld. Procedureel waren de besluiten onjuist omdat de partijstatuten schorsing van fractieleden niet mogelijk maken en omdat het eigen fractiereglement niet was toegepast bij het nemen van de beide besluiten; inhoudelijk waren ze onjuist omdat het onderzoek naar de vermeende grensoverschrijdende gedragingen van het Kamerlid nog niet was afgerond. De Kamerfractie werd hierbij door de rechter in feite als een verlengstuk van de politieke partij gezien.

De zaak ontwikkelde zich intussen rap verder: op 18 maart besloot de fractie Volt, na aanvankelijke excuses en de toezegging de rechterlijke uitspraak te zullen respecteren, haar definitief uit de fractie te zetten; het partijbestuur besloot haar als lid te royeren. Ook kondigde de partij aan in beroep te gaan tegen het vonnis in kort geding. Ik sluit niet uit dat er op dit forum op korte termijn al een derde bijdrage over deze zaak dient te volgen.

De zaak is uniek in de zin dat niet eerder een rechter oordeelde over de interne aangelegenheden van een Kamerfractie. Onder meer Elzinga uitte al scherpe kritiek op de uitspraak: volgens hem hoort deze thuis in de categorie ‘eens maar nooit weer’. Zijn voornaamste argument is dat een Kamerfractie vanouds een sterke autonomie geniet. Het is niet een verlengstuk van een politieke partij, het is geen rechtspersoon en volgens hem zelfs geen informele vereniging. Het is een vorm van politieke samenwerking van gelijkgestemde parlementariërs. Die politieke samenwerking leidt regelmatig tot verschillen van inzicht, soms tot een conflict en – steeds vaker – zelfs tot het einde van de samenwerking. Of alle betrokkenen het daarmee eens zijn doet er niet toe: de wil tot samenwerking moet immers van beide kanten komen en het is niet aan de rechter om zich daarmee te bemoeien.

Die kijk op de zaak behoeft enige nuancering: er is wel een en ander geregeld over het functioneren van fracties en daarmee wordt hun autonomie wel enigszins begrensd. De Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer bevat bepalingen over een extra toelage voor fractievoorzitters in de Kamer, waarvan de hoogte onder meer is gerelateerd aan het aantal leden van de fractie. Het Reglement van Orde van de Tweede Kamer en de Regeling financiële ondersteuning fracties Tweede Kamer regelen de toedeling van spreektijd, personele ondersteuning en werkruimten en andere zaken zoals het lidmaatschap van Kamercommissies, zowel voor fracties als voor afgesplitste groepen (zie ook het vorige blog over de zaak- Gündoğan). Niet meer willen of kunnen samenwerken, leidend tot de beëindiging van het lidmaatschap van een lid van de fractie, heeft dus gevolgen voor het betreffende lid. Rechtsgevolgen zelfs: afgesplitste ‘groepen’, ook als dat eenlingen zijn, hebben niet dezelfde aanspraken op financiering en ondersteuning als een fractie. Tijdens het Kamerdebat over het rapport van de Werkgroep versterking taken en positie Tweede Kamer (de werkgroep-Van der Staaij), toevallig ook op 9 maart, somden de leden Ephraim (groep-Haga) en Omtzigt op in welke opzichten zij achtergesteld worden bij fracties in het algemeen en bij eenmansfracties (die geen afsplitsers zijn) in het bijzonder. Misschien hebben zij tegelijk meer mogelijkheden tot politieke profilering dan wanneer ze deel zouden uitmaken van een grotere fractie, maar dat doet niet af aan die negatief uitwerkende rechtsgevolgen. En daarmee zou er eigenlijk toch ook een rechtsgang moeten zijn wanneer een fractie besluit het lidmaatschap van een lid tegen diens wil te beëindigen.

Het rottige is dan wel dat de rechter nu vrijwel niets heeft om zo’n besluit aan te toetsen. In dit geval zijn de besluiten van de fractie Volt beoordeeld aan de hand van de interne regelingen en activiteiten van die fractie en van de politieke partij waartoe zij behoort. Anders gezegd: de rechter bemoeide zich met de interne aangelegenheden van die verbanden. Met Elzinga ben ik van mening dat de rechter dat niet kan doen. De grondwettelijk beschermde verenigingsvrijheid, die niet alleen geldt voor rechtspersonen en informele verenigingen, maar voor elk verband van gelijkgestemden, geeft de rechter geen ruimte om het handelen van leden van zo’n verband te toetsen aan de eigen interne procedures. Alleen formeel wettelijke bepalingen kunnen grenzen stellen aan wat een vereniging (in de genoemde grondwettelijke, zeer ruime betekenis van een verband van gelijkgestemde burgers) doet en daarmee een instrument vormen voor de rechter om die handelingen te beoordelen.

Die wettelijke bepalingen zijn op dit moment vooral artikel 2:20 BW (een rechtspersoon waarvan het doel of de werkzaamheid in strijd is met de openbare orde wordt op vordering van het OM verboden verklaard en ontbonden) en de Algemene wet gelijke behandeling (een vereniging mag geen ongerechtvaardigd onderscheid maken bij de toelating van leden, en ook niet bij het aanbieden van diensten of producten). Dat de mogelijkheid bestaat dat een lid van enig verband een ander lid voor de rechter aanspreekt wegens – bijvoorbeeld – geleden reputatieschade, staat daar los van. Het toekennen van een schadevergoeding kan dan een passende uitspraak zijn. Een uitspraak in zo’n kwestie kan echter niet resulteren in een oordeel over het al dan niet terecht beëindigen van het lidmaatschap van dat verband, domweg omdat de rechter zich op geen enkele wettelijke bepaling kan beroepen om die inbreuk op de verenigingsvrijheid te rechtvaardigen. Zo’n uitdrukkelijke en voldoende specifiek geformuleerde bepaling in een wet in formele zin vereist artikel 8 Grondwet nu eenmaal voor beperking van de verenigingsvrijheid.

Hier wreekt zich (weer) het ontbreken van een fatsoenlijke wettelijke regeling. Wanneer in de al enkele jaren geleden aangekondigde, maar nog altijd niet in een wetsvoorstel gegoten Wet op de politieke partijen iets zou worden opgenomen over het functioneren van Kamerfracties – bijvoorbeeld een standaardprocedure en de gronden voor het beëindigen van het lidmaatschap van fracties, alsmede de gevolgen daarvan – zou een rechter die wettelijke bepalingen kunnen gebruiken om een geval als dit te beoordelen. Nu kan dat niet. Mijns inziens zou dat wel wenselijk zijn, gelet op de cruciale rol die fracties vervullen in het functioneren van ons hoogste vertegenwoordigende orgaan. Je kunt beter de rechter iets in handen geven waarmee hij op de juiste manier zaken als deze kan beoordelen, namelijk aan de hand van objectieve, door de wetgever vastgestelde normen. Doe je dat niet, dan wordt het een staatsrechtelijk rommeltje.