Demissionair doorwerken

‘Demissionair’ is een woord dat in de Grondwet niet voorkomt. Het is een term uit het parlementaire jargon. Demissionair zijn ministers wanneer ze hun ontslag hebben aangeboden, zonder te vragen dat onmiddellijk te doen ingaan. In de recente geschiedenis gebeurt dat alleen als een kabinet als geheel zijn ontslag aanbiedt (‘de portefeuilles ter beschikking stelt’). Als een of meer individuele ministers reden zien om ontslag te vragen, wegens een specifieke kwestie of omdat hun politieke groepering de coalitie verlaat, wordt onmiddellijk een (tijdelijke) opvolger benoemd. Dat kan uiteraard niet met een heel kabinet. Het aanbieden van ontslag door alle ministers en staatssecretarissen tezamen, het hele kabinet dus, gebeurt steevast aan de vooravond van verkiezingen, of na een gezamenlijk geconstateerd stranden van een coalitie, of wegens een onoplosbaar conflict met de meerderheid in de Tweede (dan wel, heel soms, de Eerste) Kamer. Zo maken ze ruimte voor een formatie gericht op de vorming van een nieuw kabinet, maar ze zijn nog niet weg.  Zelfs kan de merkwaardige situatie zich voordoen dat een minister wordt benoemd die meteen al demissionair is. Dat was bijvoorbeeld het geval met de op 20 januari 2021 benoemde nieuwe minister van Economische Zaken en Klimaat Bas van ’t Wout, die de met onmiddellijke ingang afgetreden Eric Wiebes opvolgde.

En dan, na zo’n ontslagaanvrage? Demissionair doorwerken wekt bij de buitenwacht soms verbazing. Als de media melden dat minister-president Rutte op 15 januari 2021 is afgetreden, hoe kan ’t dan dat hij een paar dagen daarna nog een persconferentie geeft en samen met de andere ministers besluiten neemt, zelfs ingrijpende zoals de instelling van een avondklok? Het antwoord is simpel, maar behoeft wel wat uitleg. Een minister die ontslag heeft aangeboden maar nog niet gekregen, is nog steeds in functie met alle bevoegdheden die de wet haar of hem geeft. De koninklijke omschrijving van die situatie is dat de ministers wordt gevraagd alles te doen wat ze in het belang van het Koninkrijk noodzakelijk achten.

Wat wel ingrijpend veranderd is, is hun vertrouwensrelatie met de Tweede Kamer. De vertrouwensregel, die deel uitmaakt van ons ongeschreven staatsrecht, houdt in dat een minister alleen kan aantreden als deze mag rekenen op het vertrouwen van de Tweede Kamer en ontslag moet vragen als dat komt te ontbreken. Zo geformuleerd lijkt het om een binaire vaststelling te gaan. De constitutionele realiteit is echter gecompliceerder. De vertrouwensrelatie tussen minister en Kamer speelt zich af in een continue interactie; onvoorwaardelijk is het nooit. Het gaat erom voor welke missie ministers vertrouwen genieten en soms verspelen. Een nieuw aangetreden kabinet krijgt het vertrouwen om het in een coalitieakkoord omschreven beleid uit te voeren. Soms erodeert het vertrouwen in een individuele bewindspersoon – dat was met opeenvolgende staatssecretarissen van Financiën het geval – en vragen zij tussentijds ontslag. Als een politieke crisis ertoe leidt dat een kabinet demissionair wordt, wordt het vertrouwen niet langer gedragen door het coalitieakkoord dat een kabinet verzekert van steun van de meerderheid voor het overeengekomen beleid. Als er geen coalitieakkoord meer is dat kabinet en Kamermeerderheid aan elkaar smeedt, moet die relatie als het ware elke dag worden herijkt. De fracties met geestverwanten in het kabinet kunnen zich wat meer vrijheid veroorloven bij hun stemgedrag over moties, maar zullen explosieve acties vermijden.

Een instrument om de verhoudingen draaglijk te houden is het opstellen van een lijst van ‘controversiële’ onderwerpen. De Tweede Kamer bakent daarmee af, welke onderwerpen zij nog wel aan het demissionaire kabinet toevertrouwt, en welke zij wil aanhouden tot er een nieuw kabinet is. In deze delicate relatie tussen kabinet en Kamer bepaalt de Kamer dus welke onderwerpen zij met de demissionaire ministers wél wil behandelen. Dat kunnen ook belangrijke onderwerpen zijn, met name wegens de urgentie ervan (zoals de bestrijding van de huidige pandemie), of omdat het belang ervan breed wordt onderkend en men zijn tijd goed wil gebruiken. Prinsjesdag moet ook met een demissionair kabinet altijd doorgaan.

Als onderwerpen ‘controversieel’ worden verklaard, houdt dit een zelfbeperking van de Kamer én een extra beperking van de armslag van de ministers in. Controversieel verklaren leidt tot het stilleggen van de parlementaire behandeling van wetsvoorstellen en beleidsvoorstellen van het kabinet. De vaststelling van de lijst van controversiële onderwerpen is een besluit van de meerderheid van de Kamer op politieke gronden. Kamerleden houden echter altijd het recht op beantwoording van door hen gestelde vragen. De Kamer kan óók in een demissionaire periode via moties uitspraken doen over onderwerpen waarvoor zij dit nodig acht. De ervaring leert dat naar mate een demissionaire periode langer duurt, Kamer en kabinet zich minder beperkingen opleggen bij het afhandelen van onderwerpen; dat ligt voor de hand, omdat de urgentie dan groter wordt.

Als een kabinet demissionair is, is dus nog steeds de vertrouwensregel van kracht: de Kamer moet het de nog demissionair aanblijvende ministers toevertrouwen dat ze de lopende zaken goed behartigen. Als een individuele minister dat vertrouwen niet meer heeft, of zelf vindt dat verder functioneren te veel wordt ingesnoerd, dan moet die minister alsnog om ontslag met onmiddellijke ingang vragen. Ik heb van drie kabinetten (Lubbers III, Balkenende III en Balkenende IV) als minister demissionaire periodes meegemaakt. In de eerste daarvan (1994) deed zich een situatie voor waarin de Kamer na een lang debat (dat verscheidene Kamerleden hadden laten lopen om aan een spelletjesprogramma deel te nemen) een motie aannam die het toch al beperkte speelveld voor beleid verder insnoerde; dat leidde tot het aftreden van de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken. Afgedwongen was dat niet, maar in mijn ogen wel de juiste conclusie in de relatie tot de Tweede Kamer. In december 2006, gedurende de laatste maanden van het derde kabinet-Balkenende, bleef minister Verdonk na een motie van afkeuring inzake het kinderpardonbeleid weliswaar aan, maar met een gewijzigde taak, een partieel aftreden zogezegd van een reeds demissionaire minister.

Terug naar het heden. Als een kabinet ontslag heeft aangeboden voordat de volgende Kamerverkiezingen op de agenda staan, zijn er twee mogelijkheden. De ene is dat er een summiere nieuwe kabinetsformatie plaatsvindt en een interim- of rompkabinet met een beperkte missie (zoals ‘het voorbereiden van nieuwe verkiezingen’) een gelimiteerd vertrouwen krijgt van de Tweede Kamer. Een kabinet dat na zo’n reconstructie doorgaat, krijgt gewoonlijk een nieuw rugnummer (zoals het kabinet-Biesheuvel II en het kabinet-Balkenende III. Na de (al dan niet vervroegde) verkiezingen kan dan een gewone kabinetsformatie kan beginnen. De andere mogelijkheid is dat zonder mini-formatie het gestrande kabinet de periode tot die (al dan niet vervroegde) verkiezingen overbrugt, waarbij ervan uit wordt gegaan dat de Kamermeerderheid niets anders zal verwachten of verlangen. Dat was de situatie bij het demissionair worden van het kabinet-Kok II in 2002 (wegens Srebrenica) en van het vierde kabinet-Balkenende in 2010 (wegens interne meningsverschillen over deelneming aan de strijd tegen de Taliban in Afghanistan) en ook nu. Het vierde kabinet-Balkenende kreeg echter na het ontslag van de PvdA-bewindslieden wel een gedeeltelijk andere samenstelling, zodat het toch veel weg had van een reconstructie, echter zonder dat daar de naam van het vijfde kabinet-Balkenende aan werd gegeven. Ik heb het weleens het kabinet-Balkenende IVa genoemd, dat bijna acht maanden demissionair in functie bleef en van de Kamers de ruimte kreeg om nog vele belangrijke onderwerpen af te handelen, onder andere op het gebied van de vreemdelingenwetgeving. Over Afghanistan werd nauwelijks nog gesproken.

Ook nu heeft Nederland dus een kabinet dat demissionair is en tegelijk nog steeds voldoende vertrouwen van de Kamer geniet om te blijven functioneren – zelfs bij de afhandeling van de toeslagenaffaire. De vraag ligt voor de hand of zo’n ontslagaanvrage vlak voor de verkiezingen dan meer is dan een symbolische handeling. Nauwelijks, moet het antwoord zijn, maar ook symbolen doen ertoe in de politiek.