(De)parlementarisering van Kamerontbinding: een veranderde betekenis en toepassing

Recente Kamerontbinding 2023
Afgelopen juli viel het kabinet-Rutte IV over de te nemen asielmaatregelen. De regering besloot tot het uitschrijven van vervroegde Tweede Kamerverkiezingen (Kamerontbinding: art. 64 Grondwet). De Tweede Kamer had daaraan niet expliciet haar instemming gegeven. Deze autonome toepassing van Kamerontbinding zou Thorbecke uit het hart gegrepen zijn.

Inmiddels demissionair minister-president Rutte (VVD) benadrukte bij het Kamerdebat over de val van het kabinet-Rutte IV ook het autonome karakter van de recente Kamerontbinding:

‘Ik heb in mijn verklaring toegezegd dat het kabinet geen besluit neemt inzake de verkiezingen zonder dat de Kamer in de gelegenheid is gesteld zich hierover uit te spreken. Op grond van de inbreng van de voorzitters van de verschillende fracties in dit debat […] concludeer ik dat er in de Kamer geen bezwaar bestaat tegen een besluit tot ontbinding van de Kamer en verkiezingen. […] Als er nu iemand boos naar de microfoon zou lopen en een meerderheid van de Kamer zou vertegenwoordigen, heb ik daar natuurlijk rekening mee te houden, want het kabinet neemt zo’n besluit gehoord het parlement. Het is niet ín overleg, maar ná overleg. Dat weegt uiteraard heel zwaar. […] Voor de verkiezingsdatum, dus de ontbinding van het parlement, geldt dat dat op zichzelf geen nadrukkelijke afstemming met de Kamer vraagt, maar ik denk dat het toch goed is dat we het doen’.

Benadrukt wordt dat de regering besluit tot toepassing van Kamerontbinding, maar dat zij daarbij de Kamer in de gelegenheid stelt zich hierover uit te spreken. Er is, met andere woorden, geen sprake van een instemmingsrecht voor de Tweede Kamer bij het ontbinden ervan.

Inhoud van het onderzoek
Onderzoeksobject en normatief kader
De Kamerontbinding van 2023 zal deel uitmaken van mijn onderzoek. Ik verricht juridisch-dogmatisch en rechtsvergelijkend onderzoek naar de staatsrechtelijke betekenis van parlementsontbinding in Nederland en het Verenigd Koninkrijk, gelet op de constitutionele uitgangspunten van deze landen.

Door de jaren heen is zowel in Nederland als in het Verenigd Koninkrijk de parlementaire betrokkenheid bij parlementsontbinding (ook wel ‘parlementarisering’) toegenomen. Deze ontwikkeling van parlementarisering roept de vraag op in hoeverre parlementsontbinding nog een autonome bevoegdheid is van de regering, zoals van oudsher gebruikelijk is. De wenselijkheid van deze parlementarisering beoordeel ik aan de hand van een aantal constitutionele uitgangspunten, waaronder de parlementaire en partijendemocratie, de machtenscheiding en de constitutionele monarchie.

Nederland
In essentie wijken de bewoordingen van art. 64 Grondwet weinig af van de voorgangers van deze bepaling. Sinds haar totstandkoming in 1848 is het recht op Kamerontbinding geformuleerd als regeringsbevoegdheid, naar voren komend in de woorden ‘de Koning’ of ‘koninklijk besluit’. Ondanks deze nadruk op de regering, is, zoals gezegd, de Tweede Kamer in steeds verdergaande mate betrokken geraakt bij de toepassing van Kamerontbinding en de daaropvolgende kabinetsformatie. Voorbeelden hiervan zijn het voorheen door de Koning consulteren van de fractievoorzitters van de Tweede Kamer ingeval van een kabinetscrisis evenals de betrokkenheid van de Tweede Kamer bij het vaststellen van de concrete verkiezingsdatum. De toepassing van Kamerontbinding geschiedt daardoor minder autonoom dan door de regering in 1848 is voorzien. Deze ontwikkeling van parlementarisering heeft bij sommigen aanleiding gegeven tot de conclusie dat voor Kamerontbinding tegenwoordig instemming van het parlement is vereist (bijvoorbeeld: E.M.H. Hirsch Ballin, ‘Redactionele kanttekeningen. Formatieseizoen’, RM Themis 1989, p. 319 e.v.).

In hoeverre in Nederland sprake is van parlementarisering en of zij een wenselijke ontwikkeling inhoudt, beoordeel ik aan de hand van de eerdergenoemde constitutionele uitgangspunten. Die constitutionele uitgangspunten leid ik voor Nederland af uit de laatste algehele grondwetsherziening van 1983. De bevoegdheid tot Kamerontbinding is bij deze grondwetsherziening veelvuldig ter sprake gekomen en art. 64 Grondwet is sindsdien ook niet meer gewijzigd.

Verenigd Koninkrijk
In het Verenigd Koninkrijk was tot 2011 de bevoegdheid tot ontbinding van het Lagerhuis een koninklijk prerogatief. Al lange tijd was het echter gebruikelijk dat niet de Koning(in) zelf deze bevoegdheid toepaste, maar dat op grond van een conventie de Prime Minister verzocht tot deze toepassing. De Fixed-term Parliaments Act 2011 bracht hierin verandering. Deze wet creëerde een instemmingsrecht voor het Lagerhuis bij zijn ontbinding. Met andere woorden, vervroegde verkiezingen voor het Lagerhuis konden slechts plaatsvinden met zijn instemming. In de tumultueuze jaren na het Brexit-referendum (2016) en meerdere (soms mislukte) pogingen tot vervroegde verkiezingen van het Lagerhuis nam de onvrede over deze wet toe. De twee grote politieke partijen in het Verenigd Koninkrijk; de Conservatives en Labour, kondigden aan de wet te willen intrekken. Vorig jaar werd de Fixed-term Parliaments Act 2011 ingetrokken door de Dissolution and Calling of Parliament Act 2022. Sinds 2022 houdt ontbinding van het Lagerhuis daardoor, evenals vóór 2011, een koninklijk prerogatief in dat wordt toegepast op verzoek van de Prime Minister.

De wettelijke vastlegging van de betrokkenheid van het Lagerhuis bij zijn ontbinding en de relatief snelle afschaffing daarvan zijn bij uitstek geschikt om de wenselijkheid van een geparlementariseerde toepassing van Kamerontbinding te beoordelen. Hoewel de constitutionele uitgangspunten van Nederland en het Verenigd Koninkrijk inhoudelijk enkele verschillen vertonen, bestaan op hoofdlijnen dezelfde uitgangspunten (de parlementaire en partijendemocratie, de machtenscheiding en de constitutionele monarchie).

Afsluiting
Mijn onderzoek zal moeten uitwijzen welke betekenis parlementsontbinding toekomt in zowel Nederland als het Verenigd Koninkrijk. Twee vragen staan daarbij op de voorgrond: Is sprake van een volledig autonome regeringsbevoegdheid of is het wenselijk dan wel rechtens vereist dat de te ontbinden Kamer instemt met haar ontbinding? En, is de door de jaren heen veranderende toepassing van parlementsontbinding (parlementarisering) te verklaren vanuit een andere invulling van de constitutionele uitgangspunten?