Dienstbaarheid in de Awb

Het bestuursrecht in beweging

Bestuursrechtelijk Nederland is tot het inzicht gekomen dat het bestuursrecht eigenlijk te moeilijk is voor sommige groepen burgers. In regelgeving wordt niet altijd uitgegaan van een realistisch mensbeeld. Er wordt veel verwacht van burgers, terwijl het systeem complex is en burgers hier niet altijd hun weg in vinden of weten te vinden (zie in dit kader bijvoorbeeld WRR-rapport ‘Weten is nog geen doen’). Binnen het bestuursrecht wordt daarom al enkele jaren aandacht gevraagd voor responsiviteit, burgervriendelijkheid en het vergroten van de menselijke maat.

Het toeslagenschandaal heeft deze ontwikkelingen in een stroomversnelling geplaatst. Mede naar aanleiding van de toeslagenschandaal is het wetsvoorstel Versterking waarborgfunctie Awb opgesteld. Het voorstel bevat een aantal wijzingen die de Algemene wet bestuursrecht – en dus uiteindelijk ook het bestuursrecht in brede zin – burgervriendelijker moeten maken. Er wordt geprobeerd om een nieuwe balans te vinden tussen de waarborgen voor burgers en de uitvoerbaarheid van het recht voor de overheid. Een van de voorgestelde wijzingen ziet op het invoegen van een bepaling die het openbaar bestuur verplicht zich dienstbaar op te stellen. Artikel 2:4a Awb – vaak ook ‘het dienstbaarheidsbeginsel’ genoemd – zal als volgt komen te luiden: “Het bestuur stelt zich bij het uitoefenen van zijn taak dienstbaar op.”

De herkomst van dienstbaarheid

Dienstbaarheid van de overheid als concept is niet uit de lucht komen vallen. Zo schreef Scheltema in 1989 al over vier rechtsbeginselen die volgens hem de basis vormen van het concept van de rechtsstaat. Naast het democratiebeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel vroeg hij ook aandacht voor het beginsel van de dienende overheid. Dit concept is sterk gerelateerd aan de functie en oorsprong van de overheid. De overheid is er voor de burgers en de samenleving. Dit brengt met zich mee dat de burger centraal hoort te staan. De overheid heeft geen zelfstandig belang, maar probeert om het algemeen belang te behartigen. Schlössels (Gst. 2010/102) heeft in aanvulling hierop een viertal vuistregels geformuleerd om invulling te geven aan het concept van de dienende overheid. Het bestuur moet het beginsel van fair play in acht nemen, maatwerk leveren, de burger serieus nemen en het probleem van de burger integraal benaderen. Deze eisen gaan verder dan de rechtsmatigheidseisen die gelden voor het openbaar bestuur, zoals het vertrouwensbeginsel of het evenredigheidsbeginsel.

De tekst van Scheltema heeft een belangrijke plaats in het denken en schrijven over dienstbaarheid, maar er kan nog een andere bron voor de dienende overheid worden aangewezen. Op het niveau van de Europese Unie wordt ook al langere tijd aandacht besteed aan ideeën van behoorlijk en goed bestuur. Een van de ontwikkelingen op dit gebied is de resolutie 2012/2024 (INL) van het Europees Parlement uit 2012. In deze resolutie verzoekt het Europees Parlement de Europese Commissie om een voorstel in te dienen voor een ‘Europese wet bestuursprocesrecht’. Interessant is dat hierin expliciet wordt gesproken over de invoering van een dienstbaarheidsbeginsel. Dit beginsel wordt als volgt gedefinieerd:

“(…) het dienstbaarheidsbeginsel – dat wil zeggen dat het bestuur moet proberen de burger te begeleiden, te helpen en van dienst te zijn, te ondersteunen en vriendelijk en beleefd te bejegenen, en dus omslachtige en langdurige procedures moet vermijden, waardoor zowel de burger als de ambtenaar tijd en moeite bespaart (…)”.  

In die resolutie gaf het Europees Parlement nog een aantal voorbeelden van doelmatig en dienstbaar bestuurshandelen. Zo wordt de burger gewezen op de procedurele weg die bij een bepaalde aangelegenheid moet worden gevolgd en verwijst een Unierechtelijke instelling de burger naar de bevoegde dienst als de burger bij de verkeerde instelling aanklopt. Het Europees Parlement heeft een aantal keer aangedrongen, maar de Europese Commissie heeft aangegeven geen voorstel in te gaan dienen.

Terug naar artikel 2:4a Awb

Er wordt regelmatig teruggegrepen op en gediscussieerd over het opstel van Scheltema en resolutie 2012/2024 (INL), bijvoorbeeld in artikelen en annotaties. Zo heeft Ortlep meermalen verwezen naar het Unierechtelijke dienstbaarheidsbeginsel (zie bijvoorbeeld AB 2018/58 en AB 2018/90). En in een eerder blog over het dienstbaarheidsbeginsel is ook verwezen naar de teksten van Schlössels (Gst. 2010/102) en Ippel (NTB 2020/73), die voortbouwen op de tekst van Scheltema. Toch moet hierbij wel de kanttekening worden geplaatst dat de tekst van de resolutie en het opstel van Scheltema uiteindelijk geen rechtsbronnen zijn. Hoewel er dus al veel over is geschreven, moet tegelijkertijd erbij worden vermeld dat tot op heden in ieder geval geen uitdrukkelijke dienstbaarheidsnorm in het Nederlandse bestuursrecht heeft bestaan zoals het voorgestelde artikel 2:4a Awb.

Het is dan ook niet vreemd dat de preconsultatie veel vragen heeft opgeroepen over het dienstbaarheidsbeginsel (zie bijvoorbeeld de memorie van toelichting over de invoering van het dienstbaarheidsbeginsel). Het invoeren van een nieuwe rechtsnorm zoals deze kan mogelijk grote betekenis hebben voor de manier waarop verschillende normen en beginselen worden geïnterpreteerd en toegepast, bijvoorbeeld omdat een nieuwe interpretatie meer recht zou doen aan de norm van dienstbaarheid. Daarom rijzen veel vragen over de toepassing van artikel 2:4a Awb. Denk bijvoorbeeld aan de vraag naar de precieze reikwijdte van de wettelijke bepaling en de vraag hoe deze norm zich verhoudt tot andere rechtsnormen, rechtsbeginselen en behoorlijkheidsnormen. Maar ook kan worden gedacht aan de praktische en procesrechtelijke consequenties van invoering.

Hoewel deze vragen vooral een praktisch karakter hebben, zijn hierin meer fundamentele vraagstukken te herkennen. Een voorbeeld hiervan is de vraag of ‘het dienstbaarheidsbeginsel’ (vóór inwerkingtreding van wetsvoorstel Versterking waarborgfunctie Awb) eigenlijk een geldend (ongeschreven) rechtsbeginsel is. En kan het dienstbaarheidsbeginsel worden toegepast als een rechtmatigheidsnorm binnen het Nederlandse bestuursrecht? Ook kan worden stilgestaan bij de precieze betekenis van dienstbaarheid en bij de vraag welke (groepen) burgers door deze regel worden beschermd. Daarom zal mijn proefschrift zich richten op de rol die het toekomstige dienstbaarheidsbeginsel kan spelen bij de vormgeving van de bestuursrechtelijke rechtsbetrekkingen tussen het openbaar bestuur en burgers. Naar dit onderwerp zal ik de komende jaren met veel interesse en plezier onderzoek doen.