Promovendireeks #7: Digitalisering en de controlerende rol van de gemeenteraad  

Decentralisatie, regionalisering en privatisering; het zijn alle drie processen die het functioneren van de gemeenteraad binnen de lokale democratie de afgelopen decennia hebben veranderd en onder druk hebben gezet. Is digitalisering ook een proces dat de lokale democratie op structurele wijze verandert?

Democratische controle op lokaal niveau stond al onder druk
Er zijn de afgelopen decennia tenminste drie processen gaande die de invulling van de controlerende rol van de gemeenteraad belemmeren.

Ten eerste zijn door middel van verschillende decentralisaties de afgelopen decennia meer taken, zoals de jeugdzorg en bijstandsverlening, van het Rijk naar gemeenten overgeheveld. Dit is alleen niet altijd samengegaan met voldoende financiële middelen; een van de doelen van de decentralisaties was dan ook juist kostenbesparing. Bovendien is over de gedecentraliseerde onderwerpen lang niet altijd voldoende politiek debat op gang gekomen, concludeerde de Raad voor het Openbaar Bestuur in 2020.

Ten tweede worden door de regionalisering steeds meer gemeentelijke besluiten in samenwerking met andere (bestuursorganen van) gemeenten genomen, bijvoorbeeld in Gemeenschappelijke Regelingen. Gemeenten namen in 2020 gemiddeld deel aan maar liefst 33 samenwerkingsverbanden. Deze regionale besluitvorming blijkt echter veel lastiger voor gemeenteraadsleden om te controleren. Om deze reden noemde de Raad voor het Openbaar Bestuur de regio dan ook een ‘niemandsland’.

Ten derde: met de toegenomen privatisering nemen gemeenten steeds vaker beslissingen in samenwerking met private partijen, waarbij lang niet altijd duidelijk is wie welke verantwoordelijkheden heeft, en wie waarvoor verantwoording aflegt richting de lokale volksvertegenwoordigers. Ook dit maakt het lastig voor raadsleden om besluiten van het college van B en W aan controle te onderwerpen.

Digitalisering als extra ontwikkeling
In de ontwikkeling en de uitvoering van het beleid maken gemeenten steeds vaker gebruik van algoritmes (digitale beslisformules) en machine learning, waarbij computers in meer of mindere mate zelfstandig verbanden zoeken in data en tot uitkomsten komen. De afgelopen jaren zijn bij de toepassing van digitale technologie ook (grond)rechten in het gedrang gekomen. Neem bijvoorbeeld het Systeem Risico Indicatie (SyRI), waarmee fraude werd opgespoord, onder andere in de gemeente Rotterdam. Dit systeem bleek in strijd te zijn met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens: het recht op respect voor het privéleven. Ook een ander algoritme werd in de gemeente Rotterdam gebruikt voor de berekening van de kans op sociale zekerheidsfraude. De Rotterdamse rekenkamer concludeerde dat dit systeem, vanwege een gebrek aan aandacht voor transparantie en eerlijkheid, mogelijk kon leiden tot ‘vooringenomen uitkomsten’.

Dat bij de toepassing van digitale technologie binnen de gemeentepraktijk de rechten en vrijheden van inwoners in het geding kunnen komen, maakt een adequate werking van de macht en tegenmacht binnen de lokale democratie des te belangrijker. Verschillende onderzoekers uiten echter hun zorgen over de werking van de lokale democratie als het gaat om controle op digitale technologie.

Onderzoekers wijzen bijvoorbeeld op een gebrek aan transparantie bij algoritmische besluitvorming. Zo constateerde de rechter in het geval van het hiervoor al aangekaarte SyRI ‘een gebrek aan controleerbaar inzicht’ in de werking van het model. De Rekenkamer Metropool Amsterdam schreef in 2023 dat de gemeente Amsterdam te weinig aandacht had voor eerlijkheid van algoritmes en de openheid in de ontwikkeling en toepassing hiervan. Zij schrijven dat ‘de ambtelijke organisatie vrijwel alle belangrijke besluiten over het algoritme gedurende de levenscyclus van het algoritme zelf neemt. Dus zonder het college [van B en W] erbij te betrekken.’ Landelijk zou toenemende digitalisering zelfs leiden tot een disbalans in de trias politica: terwijl vooral de uitvoerende macht van digitalisering profiteert, zet een gebrek aan transparantie en een toenemende complexiteit de parlementaire tegenmacht onder druk. Het College voor de Rechten van de Mens pleitte in 2023 dan ook voor vastlegging van ‘openheid over algoritmes’ in de Algemene wet bestuursrecht.

Wat zijn mogelijke verklaringen voor dit gebrek aan transparantie?
Een eerste mogelijke verklaring is van technische aard. Namelijk de veelgehoorde black box. Bepaalde analysemethoden zijn namelijk zo ingewikkeld dat het lastig kan zijn inzicht te krijgen in de werking van het systeem. Bij dit soort analyses is enkel bekend welke data het systeem ingaan (de input), en welke data eruit komen (de output). Wat hiertussen gebeurt, blijft dan onbekend; de zogeheten black box.

De black box is waarschijnlijk niet de enige oorzaak van het gebrek aan transparantie. De Rijksoverheid maakt vooral gebruik van relatief eenvoudige algoritmes, blijkt uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer. Ook bij deze eenvoudige algoritmes is transparantie volgens hetzelfde onderzoek een aandachtspunt. Hetzelfde geldt voor het onderzoek van de Rekenkamer Metropool Amsterdam: daar bleek dat bij de toepassing van eenvoudige algoritmes belangrijke politieke afwegingen niet werden teruggekoppeld aan het college van B en W.

Een tweede mogelijke verklaring hangt samen met de eerdergenoemde privatisering. Zo waarschuwen onderzoekers voor een verschuiving van de discretionaire ruimte in de richting van softwareleveranciers: de ruimte van ambtenaren om gemeentelijk beleid naar eigen inzicht in te vullen, wordt steeds vaker ingevuld door programmeurs, al dan niet in dienst bij commerciële bedrijven. Dit proces brengt het risico met zich dat politieke beslissingen ingebed worden in technologische toepassingen van gemeenten zonder dat deze besluiten het gemeentelijke bestuur hebben bereikt.

Een derde mogelijke verklaring van een gebrek aan transparantie is een psychologische; namelijk de overtuigingen die bestuurders, politici en ambtenaren hebben over digitale technologie. Want terwijl de beslissingen over de ontwikkeling en toepassing van algoritmes ook politiek zijn, blijkt uit onderzoek van het Rathenau Instituut dat veel raadsleden en wethouders digitalisering vooral zien als een kwestie voor de uitvoering, en niet voor op de politieke agenda. Technologie wordt in zo’n geval vooral gezien als objectief en neutraal en als instrument om bepaalde doelen te bereiken, wat ook wel technologisch instrumentalisme wordt genoemd. Deze overtuigingen zouden weleens een rol kunnen spelen in het gebrek aan terugkoppeling over algoritmes binnen gemeentelijke organisaties.

Een vierde mogelijke verklaring zou institutioneel van aard kunnen zijn. Zo blijkt uit het bovengenoemde rapport van de Rekenkamer Metropool Amsterdam dat ambtenaren niet altijd op de hoogte zijn van afspraken die gemaakt zijn over de vereisten van en de controle op algoritmes, en hoe de verantwoordelijkheden zijn verdeeld. Welke institutionele factoren zouden hieraan ten grondslag kunnen liggen, zoals de manier waarop kennis binnen gemeenten wordt geborgd en verantwoordelijkheden worden gespreid? En gelden deze factoren enkel voor digitalisering of ook voor andere politieke onderwerpen?

Meer onderzoek nodig
Naar aanleiding van het voorgaande, rijst de vraag wat de opkomst van grootschalige inzet van digitale technologie binnen de lokale overheid betekent voor het functioneren van de lokale democratie en in het bijzonder voor de democratische controle op de toepassing van digitale technologie door/namens het college van B en W en de burgemeester. Welke juridische en sociale processen liggen hieraan ten grondslag? Zo zouden de bovengenoemde processen een rol kunnen spelen, al dit is zeker geen limitatieve opsomming. En (hoe) kan digitale technologie juist ingezet worden voor de versterking van de lokale democratie, bijvoorbeeld door ten dienste te staan van de informatiepositie van of mogelijkheden tot kritisch onderzoek door lokale volksvertegenwoordigers? Deze vragen zal ik de komende jaren centraal stellen in mijn promotieonderzoek.